潘维娜
贵州工商职业学院 （贵州省贵阳市 551400）
以“民办教育”“分类管理”为主题在中国知网上SCI来源期刊、EI 来源期刊、核心期刊、CSSCI、CSCD 几类核心期刊进行搜索，共检索到152 篇核心期刊，而从2016 年11 月出台“新民促法”至今共计检索到100 余篇核心期刊，其中核心涉及到民办教育/ 民办学校分类管理的共计44 篇，包含了民办教育分类管理的现状、问题及发展建议等共计31篇，占比70.45%，民办学校“营非”选择困境及对策的共计8 篇，占比18.18%，民办学校营利性实践发展的3 篇，占比6.82%，民办学校非营利性教育治理的2 篇，占比4.55%。考虑到政策发布的状态更新和最新的时势发展，对近两年专家学者发表的观点做分类总结，发现专家学者们的观点呈现出高度的趋同性。本文结合实际情况和学者观点从现状、问题、办学实践、发展建议四个方面进行了浅析，具体如下：
关于民办高校的营利性和非营利性的讨论在中国由来已久。2017 年9 月，十二届全国人大审议通过的《民办教育促进法》（修正案）（简称“新《民促法》”）正式实施，其第十九条规定“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”。2020 年颁布的《民法典》更是对营利法人和非营利法人进行了明确界定，即“以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人”，而“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人”。当前，营利性和非营利性的选择（简称“营、非选择”）已成为摆在全国民办高校面前的一道必答题，中国民办高等教育进入分类管理、规范办学的新阶段。
2.1 各地登记进展缓慢
民办高校分类登记和管理是关乎民办高等教育健康发展的基础性制度。截至2020 年12 月，全国31 个省（自治区、直辖市）政府均已颁布落实新《民促法》的实施文件。国家层面法规政策并未设置分类管理具体过渡期，而是授权省级政府自主决定过渡期。目前，除辽宁、甘肃、天津、青海、广东、贵州、北京7 个省（自治区、直辖市）之外，其余24个省（自治区、直辖市）均设置了过渡期，具体执行情况如下：
一是部分省份过渡期已至，但民办高校分类登记基本没有进展。例如，湖北和西藏于2020 年9 月1 日结束过渡期，西藏没有民办高校，而湖北除2020 年新建的湖北健康职业学院登记为“非营利性”外，其余40 余所存量高校分类登记尚无进展。
二是部分省份过渡期较长，分类管理政策执行比较缓慢。例如，江苏规定“原则上在2020 年12 月31 日前完成分类登记，如有需要可延期至2022 年12 月31 日”，但实际上并无一所民办高校完成分类登记。安徽、河南、浙江、宁夏、广西、福建6 个省份过渡期至2023 年9 月1 日。河北、陕西、海南、山东、重庆、江西、吉林、四川、湖南、黑龙江10 个省份过渡期至2022 年9 月1 日；
海南的过渡期，特殊情况可延至2024 年9 月1 日。
三是部分省份不设置过渡期，分类管理政策执行慢中求稳。例如，广东提出按“一校一策”原则制定过渡方案以平稳有序推进存量学校分类管理。截至2022 年4 月，31 个省（自治区、直辖市）中，仅上海的民办高校分类管理取得阶段性进展。上海19 所民办高校中有7 所选择营利性，有6 所完成工商部门登记。
四是部分省份对现有民办高校分类登记规定延后于其他类型学校。例如，上海规定2020 年12 月31 日前完成高校外其他现有学校转设，2021 年12 月31 日前完成民办高校转设。四川规定2022 年9 月1 日前完成高校外其他学校转设，2023 年8 月31 日前完成高校营利性转设。
可见，民办高校执行分类登记和管理制度的进展比较缓慢，大多数民办高校的举办者并未如预期明确“营、非选择”，这也导致有的民办高校甚至办学许可证已经到期，但是无法按时更换。
2.2 举办者进入选择困境
鉴于当前教育高质量发展和办学规范化的要求，在国家政府层面的推动和社会环境的压力下，举办者已陷入“营非选择”困境。主要体现在以下几个方面：
一是决策问题主要且复杂；
二是举办者不愿、不敢选择营利性，且举办者构成复杂导致决策缓慢；
三是决策信息不完整；
四是决策方案不可逆，很多省份选择为非营利性后不得变更为营利性；
五是资产清算方式不明确、优惠政策不明确、营利前景不明确等问题。
在紧锣密鼓的推进民办学校分类登记管理的进程中，基于国内教育环境和遗留的历史因素，分类登记迟迟无法达到预期成果，其配套政策的不完善和政策环境的不明晰表现的尤为凸显。
3.1 分类管理的配套政策不完善
国家层面政策法规需要进一步完善。2021 年4 月，国务院已经正式颁布修订后的《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》），对于民办学校关联交易、集团化办学等各界关切的内容作出明确规定，为分类管理提供了重要遵循。但对于非营利性民办高校的财务监管、治理结构、第三方评价等事项仍有待进一步完善，民办教育工作部际联席会议确定拟制定的《民办高等学校内部治理实施细则》《非营利性民办学校监督管理实施细则》《非营利性民办高校财务监管办法》等文件仍未出台。
省级层面的实施细则仍原则性过强、操作性偏弱。虽然31 个省级政府沿袭国家规定先后出台了地方民办教育促进法实施细则，但一些关键问题仍相对模糊、语焉不详，政策并不完备，举办者比较关注的土地问题、税收优惠、补偿或奖励标准等问题仍不明确。
3.2 分类登记政策环境不明晰
民办高校法人身份转变缺乏明确的政策指导。举办者作出“营非选择”前，必须开展学校自查工作，但却没有完备的配套政策指导来界定民办高校的资产权属、用地、资金来源等内部决策信息，而这些信息直接影响分类管理的有效推进。总体来说以下几个方面充分体现了政策环境的不明晰：一是政策制定和执行碎片化、政策体系不完善、政策的衔接缺乏操作性、政策环境不良好、政策预期不明朗；
二是登记流程不明确，法人属性不明确；
三是如何分类过度、财务清算的方式和范围、税收的种类和标准以及补偿奖励等显得模棱两可。
众所周知，2016 年前民办教育政策以规范为基调，而进入分类管理阶段以后，政策需要由规范向支持转变，大多数民办学校将选择登记举办非营利性民办学校，民办教育发展将由经济逻辑逐步向教育逻辑过渡。而政策上的进一步倾斜，也突出了鼓励举办非营利学校的导向。营利性民办学校，可以通过打造一流、有特色的学校继续谋求发展。而本文将从营利性办学实践、非营利性办学实践对办学实践进行浅析。
4.1 营利性办学实践
1、面临的现实挑战
当前受众多社会因素影响，营利性办学面临诸多挑战：一是制度环境的不利；
二是社会群众抵触；
三是学校内部压力。
2.必要性
但营利性办学作为分类管理的重要组成部分，体现了以下的必要性：一是体现分类管理改革的题中之义；
二是符合民办高校投资办学的实际；
三是缓解高等教育财政支出的压力；
四是满足民办高校持续发展的现实需求。
3.发展设想
想要实现营利性民办学校的协调发展，需要政府和学校共同发力。政府层面先以优化为前提，完善分类管理政策，适度纠正对营利性民办高校的不公平政策，并以“宣传”为平台，营造良好舆论氛围，且以“监管”为后盾，保障营利性民办高校的公益性。在上述基础上设置最低办学标准，保障营利性学校办学条件和质量，通过给予学生助学贷款等方式，引导并支持营利性学校发展，着力保护受教育者权益，加强对营利性学校经营的监管。建立信息强制公开及违规失信惩戒机制。学校层面要实现五步走。第一步以“优质”为目标，加强营利性民办高校内涵建设，从关注组织外部转向关注组织内部，从外延扩张转向内涵建设，提高自身教育能力、科研能力、服务能力、管理能力等内部生产技术和组织效率，切实提高教育教学水平和人才培养质量，在资源有限的状况下，最大限度地利用资源，集中资源打造品牌，办出特色，办出令人民满意的教育。第二步实现营利性民办学校内部权、责、利的合理配置。第三步对营利性民办学校的监督机制进行适当调适，一是完善监事选任机制以确保监事会的独立地位；
二是创造内部监督与外部监督有效沟通的渠道以提升监督效果。第四步健全办学风险预警、防范及干预机制。第五步建立健全营利性民办学校质量保障体系，一是实施营利性民办学校最低教育质量标准；
二是建立办学信息及信用评级系统；
三是导入并实施第三方质量评估评鉴。
4.2 非营利性办学实践
1.非营利性办学的困境及缺失
当前非营利性办学面临着诸多困境和缺失。一是产权会制度不完善；
二是信息公开不到位；
三是治理结构不健全；
四是扶持政策不清晰；
五是体现出监管组织的机构薄弱、监管的重点不明确、监管的机制不健全的缺失。
2.非营利性民办高校的治理路径
想要实现非营利性学校的可持续发展，同样离不开政府的监管和学校的自身努力。政府层面首先要完善监管的组织机构，规范学校运行，其次明确监管的重点领域，最后建立监管的“善治”机制，促进非营利性民办高职教育发展的政府补贴、基金奖励、捐助激励、划拨用地、购买服务、助学贷款、奖助学金等财政扶持政策落地。学校层面应在落实法人制度，保护财产权利的同时健全信息公开机制，强化社会监督。
3.以吉林华侨外国语学院为例谈非营利性民办学校实践
吉林华侨外国语学院作为教育部非营利性民办高校联盟主席单位，探索出了民办学校非营利性办学的最佳实践。建立一套六维治理体系。一是设立学校法人，建立了学校法人财产权，以法律形式承诺该产权的社会化，办学追求零回报。二是重在善治，完善民办高校内部治理结构。三是立在党建，发挥党组织领导监督作用。四是责在管理，强化办学资金的监管。五是公在协理，提高民办高校管理信度。六是誉在公开，提升高校软资本。
华侨外院是分类管理的探索者也是受益者。一是公共财政支持不断增加，在办学总收入中的占比逐年提高。二是享受与公办高校同等政策，尤其在学生、教师待遇方面。同时，华侨外院较早具有教师系列专业技术高级职称独立评审权，教师享受与公办高校同等的出国培训、学习机会。三是学校办学实力增强。四是社会影响力扩大。
通过民办学校分类登记的现状、困境、办学实践进行分析，拟从两个方面对分类登记提出发展建议。
首先政策措施应更加精细化、提高执行主体执行力，优化政策环境，其次完善政策体系，提高政策的可操作性，并且地方政府进一步明确“现有民办学校”分类登记的标准和流程，最后在明确营利性学校的税收优惠政策的同时加强和健全对非营利性学校的监管。
其次想要破解当前民办学校营非选择困境，需要政府和学校双方努力。在政府层面首先应制定明确而又吸引力的鼓励政策，完善相关配套政策，促进营非选择落地，并且尽可能的延缓“营非”登记，维护民办教育的稳定。其次尝试开展混合型民办高校发展试点，打通民办高校第三条路，加强对非营利性民办学校的监督。在学校层面营非决策遵循“有限理性”和“满意”原则，根据主客观条件，采用科学的方法和手段，比较，分析和评价“营利性”和“非营利性”两种方案，按照一定的价值标准，选择举办者最满意的方案。总体来说一个合理、科学的决策分析过程包括问题分析、确定目标、拟定方案、选择方案、实施方案、问题解决六个步骤。最后只有整合资源要素，突出发展特色，才能实现长远的发展。
综上所述，只有针对民办学校体现出的问题进行主动诊断、定向突破，参考当前营利性/ 非营利性办学实践，集合政府、学校、社会多方力量，广角度思考问题，多维度落实举措，方可使民办学校尽早走出“营非”选择困境，民办教育才可实现真正的分类管理，迎来属于中国民办教育的春天。
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