刘鸿雁，王晖
(中国人口与发展研究中心，北京 100081)
党的二十大报告再次重申坚持男女平等这一基本国策，这就要求我们在今后的工作中要将性别平等的理念、意识融入所有的相关政策中。为了全面贯彻落实三孩生育政策，党的二十大报告强调“建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”，保障人民群众最基本的生育需求。用社会性别平等的视角审视生育支持政策，可以更好地落实我国的基本国策，更好地保护妇女儿童的合法权益，更好地实现人民群众对美好生活的向往，促进全民族人口素质的提升。
随着生育支持政策的不断深入推进，我们在媒体上经常能看到、听到一个与生育支持非常近似的词语——鼓励生育。大多数人很难区分生育支持与鼓励生育之间的差别，往往将两个词语画了等号。那么，鼓励生育与支持生育有什么区别？二者是不是同一概念？到底什么是生育支持政策，什么是鼓励生育政策呢？
《关于进一步完善落实积极生育支持措施的指导意见》指出，“深入实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，尽力而为、量力而行，综合施策、精准发力，完善和落实财政、税收、保险、教育、住房、就业等积极生育支持措施，落实政府、用人单位、个人等多方责任，持续优化服务供给，不断提升服务水平，积极营造婚育友好社会氛围，加快建立积极生育支持政策体系，健全服务管理制度，为推动实现适度生育水平、促进人口长期均衡发展提供有力支撑”(1)引自国家卫生健康委员会、国家发展改革委员会、中共中央宣传部等17部门于2022年7月25日出台的《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》。。上面的表述告诉我们，生育支持主要可以从以下四个方面来理解。一是涵盖内容具体。包括婚嫁、生育、养育和教育四个方面，而不仅仅是围绕生育一个方面，需要从全生命周期、全人群的角度考虑生育支持的内容，这样才能建立支持和保障有生育意愿群众生育的友好环境。二是涉及部门广泛。包括财政、税收、保险、教育、住房、就业等相关部门，从经济支持到社会保障，解决当前群众最关心的急难愁盼问题，如子女的教育问题、住房问题等，切实解决群众生活中的实际困难，全方位地支持生育政策落地。三是责任落实到位。政府、用人单位、家庭和个人要各负其责，政府要最大限度地提供保障和支持，制定相关政策，保障措施落地，同时更需要全社会的共同努力，单位、社区、每个家庭、每个个体均需要努力与付出，只有这样才能形成生育友好的社会氛围。四是措施目标明确。通过宣传倡导、强化服务、推动政策、健全制度，紧紧围绕人口均衡发展的长期目标，满足群众对生育服务的期待，也就是说，高质量地满足群众对美好生活的需要。
生育支持与鼓励生育的目标人群是相同的，均是针对育龄女性、其丈夫、家庭以及整个社会；
很多措施也是一致的，都围绕婚嫁、生育、养育以及教育出台相关保障政策等，但在目标以及传达的理念方面存在较大的差异。
首先，终极目标不同。生育支持的目标是通过改善育龄女性的生活、生产环境，解决女性在婚嫁、生育、养育、教育等方面所遇到的各种问题，提升女性在整个生育过程中的幸福感、获得感；
而鼓励生育的目标非常明确，就是通过采取各种措施促进女性生育。正如二十世纪八九十年代几乎所有政策都是围绕如何降低生育一样，鼓励生育的所有政策都是紧紧围绕提升女性的生育而确定。尽管当前很多生育支持政策和措施与鼓励生育的政策和措施的内容相同，但目标却截然不同，这是二者的本质区别。
其次，关注焦点不同。生育支持政策关注的焦点是人，是育龄女性、其家人以及全社会对生育的支持，从而促进个人、家庭的生活幸福，促进整个社会的和谐稳定；
而鼓励生育政策关注的焦点是生育水平的高低，需要解决的问题是降低阻碍生育的风险因素，提升生育意愿，从而促进女性的生育。在鼓励生育政策中更容易物化女性，将女性视为生育工具，只要能多生育，提振生育水平就好。因此，二者的评估指标也有很大差异。生育支持政策与鼓励生育政策均关注生育支持的过程指标：所有的措施是否落实，在落实之中存在哪些阻碍，如何去解决，等等。但二者在效果指标评估方面存在较大差异，生育支持政策的核心指标是其实施后群众的满意度，生育率是否改变是一个客观、中性的评估指标；
鼓励生育政策的核心指标是生育率的提升，生育率是否提升成为政策是否成功的关键指标，群众的满意度则是一个象征性指标。
再次，长、短期目标不同。生育支持的目的在于提升人口素质，促进人口的长期均衡发展，而不是短期内生育率的快速提升；
而鼓励生育政策更强调增加人口数量，在短期内快速提升生育水平。通过多角度、全方位的宣传，意图营造鼓励生育的社会氛围，通过这种社会氛围刺激女性生育，容易导致女性的生育焦虑[1-2]。人口的发展有其固有的客观规律，不宜大起大落，强化的刺激政策与措施可以在一定程度上改变人口发展的轨迹，但如果人口转变速度过快，超过其自身调节能力范围，就需要整个社会的经济、文化、服务作出相应的改变。生育率的快速提升短期内将引发妇幼保健、托育服务、教育服务等系列问题，远期则影响就业、住房、养老保障等。经历了国内改革开放、国际全球化的今天，中国经济的适应性可能会更强，但文化适应很难在短期内强行入轨，发生快速变革。当前的年轻人不愿意结婚、不愿意生育的局面很难在短期内改变，平稳的、自然的人口变化将会更加有利于中国的经济社会平稳发展。
生育支持政策与鼓励生育政策需要解决的问题大致相同，即都需要解决群众面临的生育问题。包括解决生育前后面临的实际困难，如孕前检查与咨询、产前检查、生育时医疗机构的选择与医疗保健服务、生育后的自身调节与营养、后期的子女养育等；
解决与就业和工作相关的问题，促进职育平衡，如孕妇工作岗位调整、孕妇工作条件的改善等，产假的时间保障、待遇保障、返岗工作后的哺乳安排、弹性工作制等，以促进生育后的职育平衡；
构建并完善生育友好氛围的社会环境。但二者在具体的政策指向性方面具有一定的差异。
首先，性别平等视角不同。生育支持政策更能体现性别平等的视角，在政策制定与实施的过程中，能充分考虑两性的平等，促进女性的长期发展，但鼓励生育政策往往对性别平等视角考虑不足。在产假延长方面，大多省份普遍延长产假到158～188天(2)国家统一规定的产假为98天，三孩生育政策后30个省区市完善了地方的《人口与计划生育条例》，均增加了延长产假的规定。通过对各省区市条例的梳理发现，除江苏省增加了30天外，其他省份在国家的标准上增加了60天以上的产假。其中18个省份增加到158天，包括部分省份随孩子数量的增加产假有所增加，个别省份可以增加到365天。。很多专家指出，产假是一柄双刃剑，并不是越长越好。一方面产假延长，对于女性产后身体的恢复，对于亲子关系维护和婴幼儿照料都非常有益，但也将导致用人单位的经济成本压力增大，同时，产假越长，女性和劳动力市场脱节时间就越长，对女性产后继续就业或者返回工作岗位具有一定影响[3]。产假是为了女性在生育期间恢复体力，保证婴幼儿基本喂养的需求而设立的，国际劳工组织建议产假时长为14周(98天)，有条件时建议产假为18周[4-5]。产假过长而不考虑女性职业发展需求，并不是从社会性别平等视角维护女性利益的最佳方案。另外，目前全国有30个省区市设立了男性陪产假/护理假，较好地体现出性别平等的政策设计，充分考虑到了促进男性参与生育养育的过程、承担生育养育责任。部分省区市的规定更加体现人性化关怀，如，北京市规定“女方自愿减少延长生育假的，男方享受的陪产假可以增加相应天数”(3)参见北京市人民代表大会常务委员会于2021年11月26日颁布的《北京市人口与计划生育条例》。；
广西壮族自治区规定“女方怀孕期间，男方享受产前检查陪护假五天”(4)参见2022年3月24日广西壮族自治区人民代表大会常务委员会颁布的《广西壮族自治区人口与计划生育条例》。，切实保障男性能参与到生育过程，承担生育的责任。此外，育儿假的设置，保证了男性在养育子女中的作用，也充分考虑到儿童生长过程中对父母双方的需要。目前30个省区市明确规定了育儿假，但育儿假时间普遍较短，除吉林省未明确规定具体天数，江苏省仅对男性规定不少于5天外，其他省区市育儿假天数为夫妻每人每年5～20天，其中24个省区市为10天(5)主要参考各省区市的《人口与计划生育条例》。。育儿假因为考虑到了儿童生长发育时期对父母陪护、照料的需要而受到育龄夫妇的普遍欢迎。从各地育儿假设置的使用时间来看，绝大多数地区考虑的是3岁以内儿童的照护，个别地区考虑到6岁以内儿童的需要。考虑到儿童生长期的特殊需要，如果能够将延长的产假与育儿假结合使用，由休假夫妇灵活调配两种假期的比例，则能更好地体现性别平等的视角，促进职育平衡，促进男性和女性共同承担养育责任。
其次，生育决策权不同。在生育支持政策中，生育的决策权在育龄女性(生育主体)本人及其家人手中，不受外来压力与诱导的影响，国家所制定的政策不干扰家庭生育决定，不施加生育压力。鼓励生育政策给予家庭生育压力，希望刺激女性的生育决定。当前部分地区的生育激励政策常常带有明显的指向，希望通过激励措施刺激生育，无形中向女性施加了压力。
再次，子女数量倾向不同。支持性生育政策对生育子女数量没有倾向性，所有子女是平等的。支持性生育政策对于不同孩次的激励相同，生育数量多少与激励措施的奖励额度没有关系；
鼓励性生育政策在制定激励措施时会区分不同的孩次，具有倾向性，生育越多，奖励越多，额度越高。根据现有的生育支持政策，未婚生育群体领取生育津贴的障碍已经消除，天津市、浙江省、广东省、福建省等多地均发文明确规定降低享受生育保险的连续参保门槛，缩短生育津贴领取的时间(6)天津市医保局发布的《天津市职工生育保险规定》及实施细则规定：“支持灵活就业人员同步参加职工生育保险；
参保人员参保后即可按规定享受生育保险待遇，不再以符合计划生育政策为基础条件。”广东省发布的《广东省职工生育保险规定》有两点变化——享受待遇不再受参保满一年期限制：用人单位按时足额缴费的次月起，职工及职工未就业配偶可以享受对应的生育保险待遇；
延长生育津贴领取时间：从生育第二天之后一直到3年之内，都可以进行生育津贴申请和生育费用的报销。浙江省医疗保障局、浙江省财政厅联合发布《关于助力“浙有善育”促进优生优育工作的通知》，缩短了领取生育津贴的时间，扩大了生育保险覆盖面；
生育保险待遇享受起始时间与职工基本医疗保险一致，其中生育津贴待遇缴费未在参保地连续满6个月的，各地可根据实际待其缴费期满后，进行回溯支付。，上述政策最大限度地保证了参保女性的权益，且覆盖所有符合条件的女性，不与生育数量挂钩，但部分地区制定的经济支持措施，实施子女数量差异性标准。如，2022年湖南省长沙市出台规定，对夫妻双方共同依法生育三个及以上子女的本地户籍家庭，三孩及以上每孩可享受一次性育儿补贴1万元[6]，攀枝花等地不同孩次补贴不同[7]。这种孩次差异化标准的经济补贴，在一个家庭之中人为规定出不同孩次价值不同，使孩子从小就体会了不平等的理念与对待，对儿童心理成长产生不利影响。相关研究发现，对学龄前儿童提供经济支持对职业女性的生育意愿没有显著影响[8]，这种经济支持对生育水平的提升效果也有限。提示在各地制定生育支持政策时，需要加强引导，避免孩次差异性政策，降低不利影响。
首先，生育支持主客体不同。在生育支持中群众是主体，政府是客体。政府的作用为制定相关政策提供保障措施，支持群众自己的决定。生育是个人行为，无论如何决定，国家均给予积极支持，即使作出不生育的决定，国家也不干预。国家提供相关经济支持与技术服务，保障生育行为；
国家在制定政策时，在生育、养育、教育等各个方面，对不同孩次予以平等对待。在鼓励生育中政府是主体，群众是客体，政府推动个体作出生育决定。与人口控制一脉相承，生育是国家行为，鼓励生育也成为国家行为。国家提供经济与技术服务，鼓励生育行为。国家在制定生育政策时，根据子女数量，给予倾斜政策，生的孩子越多，政策越倾斜。
其次，政府的角色不同。在支持生育中，政府由管得“宽”过渡到管得“窄”，充分调动市场、社会组织的自我调节能力。政府的职责由管理转向管理与服务并举，更多的责任是制定政策，监管政策的落实，相对管控而言，政府的权力小了，社会的权力大了。政府不干涉的事由“大社会”来解决，调动起企业、群众与社会组织自我管理、自我服务的能力。在鼓励生育政策体系中，需要加强政府的管控作用，由政府来决定生育的数量，制定更多的鼓励生育政策并实施，以促进和提升生育水平[9]。
厘清生育支持政策与鼓励生育政策概念之间的差异，有助于决策者、政策实施者在制定和实施相关生育支持政策时更加关注性别平等视角，充分考虑群众的迫切需求，淡化政府的管控作用，强化社会力量在民生事务中的责任，贯彻落实党的二十大精神，充分满足人民群众对美好生活的向往，高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而努力奋斗。
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