张程亮
（重庆市规划设计研究院，重庆 400020）
传统的城市规划擅长制定空间规划目标，但是在如何将目标规划转化为行动规划，如何将规划蓝图转化成可实施的项目库等方面缺乏经验和实践积累，导致“一张蓝图干到底”在实施操作层面较难落地。
在国土空间规划的时代背景下，国土空间规划的制定者和管理者应改变传统的规划编制管理方法，充分顺应“一张蓝图干到底”的要求，积极探索大数据和智能化运用途径、使用手段，注重规划的可操作性和可实施性，构建从规划编制到规划实施的全链条体系，搭建从规划编制到规划实施的智能化平台，并依托该平台中海量数据优势，研究其在辅助规划编制和规划管理中的常态化应用，这有助于从以规划师主观判断为主的经验主义分析转向科学化和精细化的定量处理[1]，助推新时代国土空间规划体系进一步完善，使国土空间规划的编制成果以及规划管理决策更加具有科学性、合理性与前瞻性。
1.1 当前建设项目实施的基本路径
在当前的建设项目生成、审批落地过程中，一般由地方发展改革委按照国民经济和发展战略、中长期规划、年度计划等规划计划，负责建设地方投资项目基础库，拟订政府投资项目三年滚动规划和年度建设项目投资计划。规划和自然资源管理部门对纳入投资计划的项目空间用地予以保障，对纳入投资计划的项目是否满足国土空间规划要求进行核实，对于不满足国土空间规划的，一般会对国土空间规划进行调整，后续再开展审批项目用地、进行规划选址、核发规划条件、保障项目土地供应。
1.2 存在问题
在地方发展改革委定计划，规划和自然资源管理部门核规划的体制机制下，由于缺乏相关部门对涉及空间类规划实施项目和实施时序的统筹和安排，造成地方投资项目基础库与国土空间规划“一张蓝图”的错位和冲突，导致城市建设结构不合理、不紧凑，土地利用效率和产出效率不高，土地价值未充分发挥等诸多问题。具体表现在以下几个方面：
（1）城市建设遍地开花，组、团难以形成，集聚效应及功能发挥不好，影响城市形象，难以形成有序的城市空间布局和形态；
（2）城市公共服务配套设施如学校、医疗等的建设时序滞后于房地产供应和建设速度，导致居民上学难、就医难等问题；
（3）空间资源配置不合理，重大交通基础设施建设与片区房地产开发建设脱节，如有些区域的轨道交通线路及站点建设远远领先于周边土地出让和建设计划，造成轨道交通建成后运能难以充分发挥，财政资金利用效益低下。另一方面，还有一些区域的轨道交通线路及站点建设远远落后于周边土地出让和建设计划，造成居民出行困难；
（4）城市建设中重视建设项目主体、轻配套设施建设，缺乏系统的建设统筹，导致久建不完、久建不用，使用效率低。
1.3 规划实施项目库的概念
关于国土空间规划实施项目库的相关研究，国内还没有统一的概念，研究方向主要集中在“基于 ArcGIS平台的规划数据库”“规划综合实施方案”等方面的单项研究，将两者结合在一起的很少。陈云亮[2]认为“建立一个规划实施综合平台能够构建有效的统筹‘抓手’”，《北京城乡规划条例》第三十一条规定“市规划自然资源主管部门应当……，依据控制性详细规划或者村庄规划，制定建设项目的规划综合实施方案”,杨贺[3]认为“规划综合实施方案是国土空间规划体系下“多规合一”的创新探索和实践”。
本文将国土空间规划实施项目库定义为：基于ArcGIS平台，以国土空间规划“一张蓝图”为基础，叠加和转换各类数据，按照经营性用地和非经营性用地属性，将“一张蓝图”转换为指导规划实施的项目库，相关人员可以根据使用需要对数据库内容进行提取和分析。规划实施项目库的实质就是通过资料的收集、整理、更新，最终形成一个在国土空间规划编制、土地供应、建设实施、规划管理等涉及城市运行各个方面的综合性大数据库，并通过对数据库的应用，分析研判相关问题，辅助国土空间规划的编制和实施管理。
1.4 规划实施项目库的意义
在国土空间规划“一张蓝图”下建立规划实施项目库，将其与地方投资项目基础库联动，为规划实施者提供可操作的行动指南，能够有效促进规划的实施，真正做到规划引领发展、服务发展。
（1）能够完善国土空间规划从编制到实施的链式传导体系，发挥国土空间规划引领和空间统筹的作用。
（2）可以协同各部门提前谋划和部署近年城市发展任务及要素保障重点，实现建设项目从规划到实施的全过程要素保障[4]。
（3）通过规划实施项目库可以提升规划管理的智能化水平。规划编制和管理人员能够充分运用规划实施项目库的海量数据和智能化优势，开展数据分析工作，项目库可快速地为城市规划的管理决策提供参考，提升国土空间规划编制和管理的科学性、可操作性。
2.1 动态完善国土空间规划“一张蓝图”
在发展规划的统领下，国土空间规划对发展规划确定的重大战略任务提供空间保障，并统筹协调各类相关专项规划，整合形成“多规合一”的“一张蓝图”，“一张蓝图”是国土空间规划实施项目库的底图，通过不断主动优化、动态完善“一张蓝图”，提升“一张蓝图”的科学合理性，夯实国土空间规划实施项目库的基础，做到交通、产业、空间协同，人口、用地、功能平衡。
2.2 收集数据
以国土空间详细规划地块为对象，按照规划实施项目库建设数据资源目录清单（表1），收集用地和设施现状、规划、管理和实施计划数据，土地的征、转、用、储备、登记、抵押等信息。并在规划实施项目库的运行过程中，按照每月或者季度对相关数据适时进行更新，以确保数据的准确性。
2.3 将规划地块“翻译”转换为具体项目
“翻译”是指按照分级分类的原则，将“一张蓝图”中的规划地块转换为具体的规划项目，比如规划的各类公共设施地块，可转换为具体的小学、医院等项目，规划的居住商业地块可转换为具体的住宅或商业等经营性项目。
分类分级的原则是既要包含所有的建设项目，又要尽量细分各个项目类型，便于准确查询统计。项目级别按照项目的作用范围分为区域级、市级、区县级、街道（镇）级和社区（村）级5级，项目类别以建设用地分类表为基础进行细分（表2）。
表2 公共管理与公共服务设施用地项目转换示意
2.4 对地块进行“赋值”和“评分”
（1）“赋值”。按照土地供应方式的不同，将规划地块主要分为房地产经营性项目和公共服务设施项目两大类，将搜集到的海量数据资料和“翻译”过后的项目进行关联，按照标准数据填报体系进行赋值，赋值内容包括规划要求、土地情况、建设计划、专有属性等，将地块的信息进行无限扩充。
（2）“评分”。按照房地产经营性项目和公共服务设施项目两大类建设的不同要求，对地块周边轨道和道路等交通配套、周边用地成熟度、周边小学配套、周边中学配套、周边医院配套、周边文化设施配套、距离火车站与机场距离、土地性质、土地现状情况、土地储备情况、规划条件核发情况等属性进行标记，对照地块实施成熟度评分标准，由系统按“赋值”结果对地块的实施成熟度自动评分，将分数数值大小作为判断地块是否具备实施条件的依据。
2.5 数据的提取
（1）所需的主要数据准备。数据提取不仅要考虑土地周边用地和设施成熟度，更要考虑土地的征、转、用、储备、登记、抵押等信息。
（2）提取可出让的经营性用地项目。综合考虑区域成熟度和设施配套完善度，提取经营性用地项目库。比如以现状和在建轨道交通站点周边1km或1.5km范围内，周边现状及在建用地实施率大于50%为基本条件提取经营性用地项目库。从图1可以看出，图中现状轨道站周边1km范围内，现状已实施用地达到了70%，建议尽快对轨道1km范围内的未供应居住地块进行供应。结合经营性用地项目库同步评估项目库用地周边小学、中学、医疗设施、公共文化设施和相邻道路实施和匹配情况，提出需要补充的设施项目库。
图1 可出让的经营性用地项目提取示意
（3）提取宜启动建设的公共服务设施用地项目。根据公共服务设施服务范围和未建设设施周边用地建设时序，提出适宜马上启动建设的中学、小学、医疗、文化、次支道路设施。现状用地实施率较高的区域应补充公共配套设施短板类型。从图2可以看出，该小学周边用地实施率达到了90%，应尽快对规划小学进行建设。比如采用小学周边1500m范围、中学周边2000m范围评价用地成熟度，用地实施率设为90%，医疗设施项目库周边用地实施率评价半径为3000m，用地实施率设为80%，文化设施项目库周边用地实施率评价半径为2000m。
图2 公共服务设施项目库（小学）提取示意
按上述要求提取出来的房地产经营性项目、公共服务设施项目即可作为规划实施项目库的阶段性实施项目，指导当期的土地供应计划制定。
3.1 应用于规划编制
项目库已有的数据能够节约规划编制前期数据搜集和整理的时间，提高规划编制的效率。规划实施项目库的内容涉及规划地块的现状信息、规划信息、经济效益等各类信息，能够自动生成特定信息的数据图表，具备海量数据查询和特定数据抓取等功能，能让规划编制人员快速充分掌握规划地块的各类信息，为规划编制提供统一口径的数据和信息，避免数据口径不一致、数据漏项等问题。
详实的数据能有效提升规划编制的合理性和准确性，保障规划的可实施性。利用已有的、成熟的、详实的数据快速查询特定条件下的特定信息，开展规划编制中的基础信息分析工作，可为规划编制提供直观的分析结论，有效提升国土空间规划的合理性和准确性，保障规划实施与规划目标的一致性。比如在某幼儿园专项规划中，规划前期需要判断区域内幼儿园的规划和现状的详细情况，通过在库中输入**区**街道幼儿园情况，可自动形成关于片区所有幼儿园的情况列表以及分布的区域位置，可以一目了然掌握多部门各类数据，从而快速判断该区域幼儿园规划布局情况是否合理、幼儿园实施情况是否满足要求，为下一步优化片区幼儿园规划方案提供决策参考。
可根据规划编制的实际需要，在规划实施项目库的基础上不断探索开发新的评价平台、分析平台，为规划编制过程中各类专项论证和评价分析提供丰富的数据支撑。比如编制详细规划过程中，可充分利用规划实施项目库相关地块已有的各类基础信息，按照规划编制的需要建立规划方案的评价比选平台，从多个角度论证规划编制的必要性、可行性、科学性，从而选择最优的规划编制方案。
3.2 应用于规划审批和管理
高效的数据查询、空间叠加，为科学决策提供快速准确的材料佐证。例如因某决策需要，需知晓某片区内幼儿园的班数、用地和建筑规模、办园年限、公办或民办性质、教师师资力量等，仅需将规划实施数据库与教育行业的数据库做一定运算后即可方便快捷完成。
借助规划实施项目库基于GIS平台强大的分析功能及制图功能，可以快速完成相关信息的查询检索任务和自动图形化数据，解决传统办公自动化系统无法较好支持图形化数据和地理空间数据的问题。将规划实施项目库与规划管理的日常工作业务相结合，实现图文一体化办公，优化空间分析决策支持功能，能够满足用户的多层次需求，提高规划管理的效率。
3.3 应用于土地供应管理和建设项目实施时序安排
统筹经济社会发展目标、行业发展用地需求、财政征收、房地产调控等因素，围绕城市发展重点和发展方向，结合土地成熟度评价，综合平衡政府供地需求，通过国土空间规划实施项目库平台，制定三年和年度土地供应计划，控制土地供应总量，优化土地供应结构，安排好土地整治时序，强化政府对土地的宏观总体调控，提高土地利用质量和效益。
结合土地供应计划将多项工作前置，比如对土地供应范围内用地提前开展规划优化细化和区域整体评价，对影响项目出让条件的交通影响评价、地质灾害危险性评估、环境影响评价、文物影响评价等内容提前开展“多评合一”，可精准把握工作方向，确保项目可实施性。
结合土地出让计划，同步评估用地周边小学、中学、医疗设施、公共文化设施和相邻道路实施和匹配情况，通过地块综合评分，提出匹配土地出让计划的公共服务设施项目库，确保城市功能完善。
3.4 应用于产业招商
利用国土空间规划数据库平台，统筹梳理产业空间布局，梳理各个产业园区的规模和定位，形成包含产业空间布局、产业定位、重点招商片区、可供招商楼宇等重要信息的图示化数字化产业招商地图，为各类型企业提供精准的招商指引，为招商管理和决策提供依据。
在产业招商地图的基础上，梳理公共配套服务设施的规划建设情况，为产业招商需要提供配套保障，包括教育设施、医疗设施、体育设施、养老设施等。还可进一步梳理出可引入社会资本投资的公共服务设施，建立公共服务领域的招商地图，包括高端高水平医疗机构、高端养老、专业化居家社区服务、体育品牌赛事等。
还可将招商地图向公众进行展示，并建设互动平台，积极发挥社会参与、献言献策的作用。
3.5 应用于规划实施监测
规划实施项目库的建设为制定土地供应计划和安排建设项目实施时序做好了基础工作，还可将规划实施项目库链接到规划动态监测评估预警平台，对规划实施情况进行实时监测、定期评估、动态调整，同时对城市空间的要素流动、物质空间规模和支撑要素服务水平进行动态监测分析，为近期建设规划、详细规划、城市设计、交通规划设计等常态化项目提供量化的分析支持，更好地发挥空间规划在促进空间合理有序配置、社会经济可持续发展方面的引导作用。
近年来，以规划实施为导向的国土空间规划成为了研究的热点，而城市的建设实施系统势必随着城市的发展越来越复杂，这就要求规划工作者在做好城市的空间顶层设计上，建立规划实施项目库建设的长效机制，建立与相关部门的协同机制，加强规划实施项目库的成果应用范畴，并依据每年的规划实施评估结论，对规划实施项目库进行滚动更新。
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