刘芝玮 周庆山
（1. 北京大学信息管理系 北京 100871；
2. 北京大学审计室 北京 100871）
近年来，随着信息技术的飞速发展和“互联网+”政务模式的逐步兴起，我国电子政务水平实现了不断提升，正在逐步实现信息无障碍。
信息无障碍是指通过信息化手段弥补身体机能、所处环境等存在的差异，使任何人（无论是健全人还是残疾人，无论是年轻人还是老年人）都能平等、方便、安全地获取、交互、使用信息[1]。政务网站是我国各级政府机关履行职能、面向社会提供服务的官方网站，是政府机关实现政务信息公开、服务企业和社会公众、实现互动交流的重要渠道。政务网站信息无障碍建设，是指通过对政务网站进行设计和改造，使得任何公民（尤其是老年人、残障人士等信息弱势群体）都能方便、无障碍地登录政务网站、获取政务信息、接受政务服务，其建设对象主要是面向公众服务的政务网站。近年来，我国积极推进政务网站信息无障碍建设工作，工业和信息化部、中国残联于2020年发布的《关于推进信息无障碍的指导意见》中明确要求“加快提升各级政府门户网站、政务服务平台及网上办事大厅的信息无障碍服务能力”[2]。作为政府对公众提供信息服务和政务服务的重要渠道，政务网站开展信息无障碍建设具有重要的现实意义。其一，政务网站的公共服务职能诉求全面覆盖所有公民，老年人、残障人士等弱势群体更加需要借助辅助技术来平等、便捷地获取和利用政务信息。加强政务网站信息无障碍建设，是落实政务网站公共服务职能的核心基础，是体现信息平等、构建服务型政府的必然要求。其二，随着电子政务的不断发展，信息弱势群体如今面临的信息障碍也发生着重要变化，他们无法享受智能时代的便捷，反而处处受限、困难重重、寸步难行。加强政务网站信息无障碍建设，是消除数字鸿沟、建设包容性社会的重要举措。其三，信息技术的应用已成为当前政府管理改革的核心要素，利用技术手段促进信息无障碍建设，是助力科技扶贫、促进信息助残、使互联网更好地惠及民生、促进社会文明进步的重要标志。
本文通过对我国当前政务网站信息无障碍建设情况进行梳理并开展技术测评，分析当前建设面临的难点和问题，并对应提出进一步完善的策略和建议，以助力促进我国政务网站信息无障碍建设。
近年来，国内外学者围绕政务网站信息无障碍建设开展了相关研究。在建设现状评价方面，有学者采用网站检测、样本调查、案例分析、对比研究等方式来研究政务网站信息无障碍建设的现状及效果，如国外Kuzma J M[3]、Lazar[4]、Stephanie Hacket[5]等人分别研究了英国国会、美国公共图书馆、美国政府等网站的信息无障碍建设状况，国内陈玲霞[6]、赵芳[7]等对我国湖南省地级市等代表性政府网站开展了信息无障碍建设现状调查，郭亚军等人则基于人群、情境、服务三个场景归纳构建人工智能在信息无障碍领域中的应用模式[8]。在建设完善策略方面，许多学者基于对建设现状和困难的总结，提出进一步推进政务网站信息无障碍建设的策略，如李永宏提出要加强培训引导政府部门工作人员的理念，完善政府门户网站的顶层设计[9]，陈丽娜提出，应推动政府门户网站信息无障碍理念变革[10]，周晓英等人提出可以采取分阶段实施政府网站的信息无障碍整改与建立专门针对特殊需要人群的特殊网站同步进行的方式，推进信息无障碍获取[11]。
近年来，我国政府和社会各界积极推进政务网站信息无障碍建设，取得了明显成效。据中国互联网协会于2020年5月发布的《以人民为中心，党的十八大以来我国信息无障碍事业发展》报告显示，全国500多个县区以上人民政府完成了政务信息无障碍服务平台的建设，无障碍政务网站数量达到了3万多个[12]，已形成了较为完善的建设体系和服务内容。
2.1 建设体系：政府+社会组织+企业
自2011年6月《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》[13]颁布以来，我国着力加强顶层制度设计和政策引导，国务院、工信部、网信办、中国残联等部门高度重视、推动配合，颁布出台了一系列关于信息无障碍（尤其是政务网站信息无障碍）的政策制度法规（见表1），为政务网站信息无障碍建设发展提供了政策支持和战略布局。从国务院、国家各部委到省级区划单位、直辖市、省会城市等多层次政府主体积极贯彻落实国家相关法规政策，并积极推动开展政务网站信息无障碍建设相关工作。
表 1 我国网站信息无障碍相关政策法规
在政府顶层布局指导下，中国互联网协会、中国残疾人福利基金会、中国通信标准化协会、中国软件评测中心等众多社会组织纷纷出力，积极参与到政务网站信息无障碍建设的工作中来。例如中国互联网协会在国家有关部委的指导支持下，组织开展“中国政务信息无障碍公益行动”，并制定了“政府互联网应用适老化及无障碍公益实施方案”，计划通过提供标准规范解读、建设方案指导和公益免费改造兜底等多种形式，对部委和省、地市（县区）政府网站、政务新媒体的适老化及无障碍改造工作提供全方位公益免费支持。
此外，许多互联网技术公司纷纷推出互联网应用适老化及无障碍改造解决方案，采用智能插件、云端实时解析、镜像代理等方式对现有政务网站进行适配优化，同时积极推进Web网站无障碍开发，助力政务网站信息无障碍建设的顺利推进，这也体现了互联网企业的社会担当。
2.2 服务对象：老年人+残疾人
开展政务网站信息无障碍建设，主要是针对面向公众服务的政务网站，对无法通过常规方式获取网站信息的信息弱势群体提供辅助。根据《互联网应用适老化及无障碍改造专项行动方案》，当前我国政务网站信息无障碍建设的主要服务对象包括老年人、视力障碍人士、听力障碍人士以及肢体障碍人士等[1]。
2.3 建设内容：辅助阅读+智能读屏
现有政务网站信息无障碍建设主要包括以下几方面内容：一是辅助阅读功能，为视力、文化及阅读能力低下用户设计，包括网页及字体放大缩小、网页背景色调整、特大文字显示屏等视觉补偿，文字图片及控件在线语音阅读、语速和阅读方式调节等阅读补偿，以及特大鼠标指针、十字光标定位、全程键盘替代鼠标操作等操作补偿；
二是智能在线读屏功能，为盲人及严重视障人士设计，包括为用户提供栏目导航等信息盲道、区域快捷定位等操作引导、键盘替代鼠标操作，各类信息区域定位或查询、在线语音阅读文字等无障碍辅助服务。
衡量网站信息无障碍建设的成效几何，技术维度是更加基础客观、可衡量、可对比的测评切入点。本文针对我国政务网站信息无障碍建设的现状，从技术维度开展测评，测评依据是W3C万维网联盟发布的《网站内容无障碍指南2.0》 （Web Content Accessibility Guidelines2.0，WCAG2.0）[20]，该指南是目前世界上应用范围最广、影响程度最深的网站内容无障碍标准。
3.1 测评时间、对象和工具
我国政务网站类型多样、层次丰富，包括国务院各部门网站、省市区等各级政务门户网站、政务服务平台以及各类新闻媒体网站等。在本文研究中，考虑政务网站的综合性及代表性，以我国政府门户总网站“中国政府网”以及31个省级行政单位政府门户网站（包括22个省、5个少数民族自治区以及4个直辖市）作为测评对象，对其网站的信息无障碍建设情况开展技术测评。该测评对象的选取同时也符合《互联网应用适老化及无障碍改造专项行动方案》中将“中国政府网”及31个省级政府网站纳入首批适老化及无障碍改造网站[1]的要求。
本文选取开源的网站内容无障碍检测工具——Wave软件作为工具，于2021年12月26日-27日期间，对所选取的政府门户网站进行技术测评。该工具能以嵌入式指标的方式，依据WCAG2.0等主流测试标准，从网站结构设计、文本标记、颜色对比度、设备可接入性等方面揭示被检测网页的无障碍问题，并直观明了地呈现网站错误、错误改进方式及对应的标准项具体内容，是非常简洁客观的网站无障碍测评工具。
3.2 测评结果
利用Wave软件对上述32个政务网站进行技术测评后，得出具体测评结果见表2所示。
表2 我国部分政务网站信息无障碍技术测评结果
从整体情况来看，我国当前的政务网站信息无障碍建设虽然已经取得了一定成效，但仍旧存在着诸多问题：一是各个政务门户网站均不同程度上存在未能通过检测的错误之处，如空白链接、空白按钮、缺少替代文本等。这些错误会使网站的可访问性大大下降，对网站使用者尤其是视障、听障等信息弱势群体带来严重不便。二是各个政务门户网站的警报问题也不容忽视，如冗余链接、冗余标题文本等。这些警报问题虽不至于引起彻底的不可访问，但会对网站整体的可用性、便捷性等造成严重影响，也是容易引起网站信息障碍的潜在问题所在。三是诸多网站的对比度（即文本和背景颜色之间的对比度）非常低，这对于视障、老年人等视力不佳的用户非常不友好。
从网站主体来看，广东、海南、吉林、江西等省份的政府门户网站检测错误较少、可访问性较高，信息无障碍建设卓有成效；
而内蒙古、西藏、广西、重庆等省份的政府门户网站则存在比较多的可访问性漏洞，亟待进行进一步完善和提升。中国政府网冗余链接较多，同时存在链接图片缺少替代文本的问题。此外，山西、安徽、福建、宁夏等8个省级或自治区的政府门户网站因网站响应时间过长、网站安全防护拦截等原因未能参与测评。
从错误及警报内容来看，我国政务门户网站主要存在的问题集中在缺少替代文本、冗余链接、存在不独立于设备的关键程序等方面，其中缺少替代文本意味着使用屏幕阅读器的用户将无法访问网页内容，冗余链接意味着不同的链接都会跳转到同一位置造成额外的导航和重复。存在不独立于设备的关键程序则意味着一些重要的功能无法通过鼠标、键盘、阅读器等外部辅助设备进行操作。此外，空链接、空按钮、标识文档语言缺失或无效、大块文本两端对齐、表单缺失等影响网站可访问性的问题都仍旧存在，这些都会在一定程度上为信息弱势群体带来不便。
湖南湖南省人民政府门户网站[35] 44 缺少替代文本 82 冗余标题文本 11广东广东省人民政府门户网站[36] 2 缺少替代文本 184 冗余标题文本 3广西广西壮族自治区人民政府门户网站[37] 79 缺少替代文本 347 冗余标题文本 0海南海南省人民政府网[38] 1 标识文档语言缺失或无效 2 标题缺失 0重庆重庆市人民政府网[39] 78 缺少替代文本 53 冗余标题文本 0四川四川省人民政府门户网站[40] 40 链接图片缺少替代文本 167 冗余标题文本 0贵州贵州省人民政府门户网站[41] 49 链接图片缺少替代文本 313 冗余标题文本 0西藏西藏自治区人民政府门户网站[42] 98 链接图片缺少替代文本 626 冗余标题文本 100陕西陕西省人民政府门户网站[43] 67 缺少替代文本 12 存在不独立于设备的关键程序 1青海青海省人民政府门户网站[44] 27 链接图片缺少替代文本 116 冗余标题文本 0
结合情况梳理及表2的技术测评结果来看，当前，我国政务网站信息无障碍建设尽管取得了一定的成效，但仍然存在一些客观问题，具体如下。
4.1 无障碍建设技术不完备、设计不规范
当前，我国政务网站在开展信息无障碍建设过程中，建设技术尚未成熟完备，一些对老年人及残障人士不够友好的设计缺陷如空白链接、缺少替代文本、对比度不足等普遍存在于各大政务网站中，这将成为影响他们获取政务信息的主要障碍。与此同时，各类无障碍设计还不够规范，网站页面冗余、文本冗余、重复跳转等在常规网页中无足轻重的设计也将为信息无障碍应用带来较大的隐患。这一方面是由于我国专门的信息无障碍技术人才缺乏，政务网站人员信息技术水平、开发技能、无障碍意识欠缺所致；
另一方面也是由于我国关于政务网站信息无障碍领域尚未出台强制规范的技术设计标准，信息无障碍建设缺乏标准指引所致。
4.2 不同网站建设差异大，缺乏整体统筹
技术测评结果反映，当前我国各省政务门户网站中，不同省份之间的信息无障碍建设参差不齐，采用的信息无障碍建设方式不一、建设力度不同、建设深度不齐，整体间的水平差异较大。除此之外，其它专业服务类型的政务网站、省级以下层次（市县区级等）政务门户网站、其它新媒体等的信息无障碍建设更是亟待推进，缺乏全国性的整体推进统筹。
4.3 无障碍建设成效尚未取得有效评价
当前，政务网站信息无障碍建设初见成效，但对该建设工作取得的成效如何进行客观评估、评估标准如何、评估结果如何取得进一步反馈应用等，都尚未得到系统的研究，政务网站信息无障碍建设的评价体系尚未建立健全。现有《网站设计无障碍评级测试方法》《政府网站绩效评估报告》等评价标准和成果都存在着绩效考核与指标体系尚未明确、评估机构和计量方法存在局限、重技术指标轻效果指标等问题，对政务网站信息无障碍建设的结构层次、体制机制、互联互通、推进效率、服务效能等都缺乏明确的评价依据。
4.4 无障碍建设观念尚有局限
我国在当前开展政务网站信息无障碍建设的过程中，大多数网站还是采用调整页面显示方式、增加无障碍浏览辅助工具、无障碍转换插件介入等方式，对现有政务网站进行转换，而并未结合老年人、残障人士等信息弱势群体的特殊信息、服务需求和信息接受、使用方式进行升级改造，政务网站信息无障碍建设观念尚有局限。
5.1 规范政务网站信息无障碍建设技术标准
当前，我国政务网站信息无障碍建设尚无统一的技术标准，于2020年3月1日起实施的《GB/T 37668-2019 信息技术互联网内容无障碍可访问性技术要求与测试方法》标准中规定了互联网内容无障碍可访问性的技术要求和测试方法，但仅属于推荐性标准，而非强制性标准。同时，由于政务网站面向全体公民提供政务服务的特殊属性，更需要更加细化、有针对性的信息无障碍建设技术标准加以指导建设。未来，应当结合我国政务网站的实际情况并考虑国际接轨的需要，出台政务网站信息无障碍建设的相关技术标准，作为引导信息无障碍环境建设、产品开发、系统建设、服务提供的重要技术依据，为信息无障碍建设的全面开展、信息无障碍工作的落实提供技术支撑。
5.2 建立政务网站信息无障碍服务统筹体系
信息无障碍建设不仅仅是网站改造，更需要国家从顶层进行统筹推进，建立完善的政务网站信息无障碍服务体系。在建设对象方面，除政务门户网站外，还需要统筹加强各类办事服务大厅、政务中心、“两微一端”等APP、其它各类新媒体形式延伸拓展，为信息弱势群体提供更加无障碍、多渠道、便利化的服务，健全政务服务体系；
在建设主体方面，需有效整合协调各方资源，充分调动地方政府的积极性和主动性，积极发挥专业性社会组织力量，采用政府购买服务等方式促进技术企业积极参与，促进纵横协同、条块结合、上下联动，构建一体化的政务网站信息无障碍建设联合推进机制，提升信息无障碍协同服务能力和综合服务水平。
5.3 完善政务网站信息无障碍建设评价体系
加强对政务网站信息无障碍建设成果的评价，有利于更加科学、客观地诊断政务网站建设现状，为信息无障碍建设规划提供可靠依据，切实推动解决信息不平等问题，对于推动建立健全的信息保障体系、提升政务网站信息无障碍水平具有重要的意义。下一步，应当从我国政务网站建设的实际情况出发，在理论研究和实践经验的基础上，完善政务网站信息无障碍建设评价体系，探讨构建科学、规范、实用、成体系化的信息无障碍建设评估体系。一方面客观评价反映我国政务网站信息无障碍建设现状，对不同政府主体的无障碍建设情况进行横向和纵向比较，提高对建设主体的监督作用；
另一方面通过评价反馈，细化反映出当前无障碍建设的短板、问题和难点，为进一步完善政务网站无障碍建设提供借鉴与侧重，达到“以评促建”的效果。正如《关于推进信息无障碍的指导意见》中要求，“到2021年底……探索开展网站、移动互联网应用的信息无障碍评级评价；
到2025年底……建成信息无障碍评价体系”[2]。
5.4 转变政务网站信息无障碍建设观念
在未来开展政务网站信息无障碍建设的过程中，需要转变政务网站信息无障碍建设观念，不应仅仅是从技术方面对现有政务网站进行改造转换，而更应该结合老年人、残障人士等信息弱势群体的特点，转变政务服务思路、优化政务服务流程，为他们提供更快捷、更舒适、更有温度的政务服务；
不应仅仅是刻板的形式转换、网站建设，而更应该充分融入社会辅助及人文关怀等方面的援助机制，提升信息弱势群体的“幸福感”与“获得感”，进一步建立和完善信息无障碍的智能服务型社会。
政务网站是政府机关实现政务信息公开、服务企业和社会公众、实现互动交流的重要渠道，面向老年人、残障人士等信息弱势群体开展政务网站信息无障碍建设，对于加快推进我国电子政务具有重要意义。在未来，我国应持续通过规范技术标准、建立统筹体系、完善评价体系、转变建设观念等方式，积极推进政务网站信息无障碍建设，保障所有人融入信息社会、平等获得政务信息和服务，助力持续构建服务型政府和包容性社会。
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