张亚军
（上海发展战略研究所经济战略研究部，上海 200032）
长三角居于国家战略重要地位，党中央国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确提出“共同打造数字长三角”。其中进一步明确了长三角区域协同治理数字化转型的要求，即以“智慧+”新模式，深化长三角区域公共管理与服务治理模式创新，具体包括建设基于人工智能与物联网的城市大脑集群；
建设基于大数据与协同技术的智慧交通管理系统；
加快长三角政务数据共享，推进长三角交通一卡通行；
加快智能水网、智能广电、智慧邮政建设等。通过数字化赋能区域协同治理，提升各领域融合发展、信息化协同和精细化管理水平，真正实现数字化赋能区域协同治理模式创新。
数字化协同治理是推进数字长三角建设的重要抓手。数字化协同治理是以信息技术为基础、以数据要素为依托、以数字平台为载体的发展理念与制度安排。通过数字化赋能协同治理，一方面可以实现多元主体参与、多方平台融合、多种制度创新，另一方面可以实现数据决策、数据治理、数据创新。数字长三角建设应以数字化协同治理为重要抓手，通过数字化转型推进制度设计创新、法律法规完善、多元主体参与、数字平台建设，紧扣“一体化”与“高质量”，以数字化赋能长三角区域转型升级，激活区域发展新动能，激发协同治理新活力。
本文的研究问题将聚焦数字化赋能长三角协同治理创新这一主题，文章结构安排分为四大部分：第一部分从数字治理与区域数字化协同两方面对既有研究进行综述与评价；
第二部分基于实地调研，总结当前长三角区域数字化协同治理创新的基本情况；
第三部分深入剖析长三角地区推进数字化协同治理需要关注的核心问题；
第四部分为对策建议，针对长三角区域数字化协同治理创新的难点、痛点、堵点，提出具体可行的政策建议。
（一）数字治理
国内研究数字治理于2003年开始呈现快速增长趋势，二十年间国内研究数字治理经历了大致三个进程。第一个进程是数字治理概念引入与界定。2003年《公共行政理论》一书引入国外学者关于数字治理的研究，学术界开始正式关注、研究数字治理。在这一阶段，学者们提出了“数字政府”“数字市民”“数字政治”“数字城市”等概念。第二个进程为大数据下的数字治理研究，包括新的概念界定与政府治理模式研究。2012年联合国启动“数据脉动计划”，激发了学术界对大数据的新一轮研究。学术界从政府的角度出发，主张政府积极推进智能化，利用大数据提高公众参与度和政府决策质量，同时变被动收集数据为主动提供数据，推动数据业务发展。第三个进程为数字治理的现实应用。2016年起数字治理研究开始倾向于“数据安全”“网络舆情”“精准治理”等方面，着重在第二个进程的基础上突出数字治理的价值与实践。在第三进程后，针对“是什么”“为什么”等研究减少，大量开发研究、政策研究成为数字治理的主流研究方向。
在数字治理研究三个进程中，研究热点依次包括概念、应用与问题三个核心议题。在概念上，相关研究出现了“数字治理”“数据治理”“智能治理”“智慧治理”四个相对模糊的概念。数字治理侧重利用信息技术将世界解构为数字化状态，一方面赋能政府，使政府从传统管理形态向电子化管理转变；
另一方面赋权民众，使民众借助数字渠道参与政府决策。数据治理侧重用数据治理和治理数据两种形式，前者是指利用收集到的数据资源制定与执行政府政策，后者是指直接管理收集到的数据。智能治理侧重计算机能够像人一样交流学习的背景下，运用人工智能治理，实现更加强大、精细、个性的治理功能；
智慧治理侧重将人的理解能力、分析能力、规划能力等与人工智能相结合，创造更好的治理方案与人类协作模式。
在应用上，相关研究主要集中在如何设计、应用数字治理。以北京、江苏为例，北京利用先进的数字技术逐步建立起包含各类基础数据的地理信息系统，包括衣食住行医等各方面问题；
江苏徐州、常州建立起来全国首个国土资源平台与警务云平台。
基于现实实践，有学者提出了国家层面的宏观数字治理基本架构。国家建立统一的大数据管理机构，建立数据层；
立法机关、司法机关、权力机关、检察机关等建立管理层，从法律和政治领域监督；
地方行政机构、个人社会企业、大数据中心等组成活动层。此外，还有学者从社会层面提出公私合作的现实政策。在广义层面，建议将采购模式、外包模式以及公私合作三种模式相结合，统筹短期、中期、长期的社会性数字治理。除了理性的设计，还有学者提出感性的数字治理应用标准。从数字治理的效度、温度和尺度入手，分析数字治理给“人”带来的具体感受为出发点，考察公众的获得感、幸福感与安全感。
在问题上，研究主要聚焦组织层面、供求层面、安全层面、社会层面等。在组织层面存在行政建设不科学的问题，包括不顾具体情况强推行政命令，以及相互攀比竞争建设等，带来了“有比没有强，有了没法用”的治理浪费。在供求层面存在忽视群众需求的现象，供给侧发力完全没解决需求侧的反作用力，带来了“想要的没有，想要的找不到”的治理折腾。在安全层面存在数据过度搜集、数据管理边界过于宽泛等带来的侵犯个体权利问题，让公民生活在几乎透明的时代，并使得公权力的过度膨胀。在社会层面存在企业与公众参与不强的问题，企业与公众不应只成为数字治理中的被管理者，企业拥有资金、技术等资源要素，公众拥有舆论、建议、需求等资源要素，对避免数字垄断提高政府数字治理能力具有重要作用。
（二）数字化赋能区域协同
数字化赋能区域协同实际由数字化与区域协同两部分结合而成，区域协同从二十世纪四十年代开始在学术界兴起，成为经典研究领域。二十世纪四五十年代出现了旧区域主义，强调依靠大政府行政力量主导区域建设与协同发展；
七八十年代出现了公共选择主义，主张引进市场力量改善政府失灵、人员冗杂、效率低下问题；
千禧年后出现了整体性治理主义，通过整合政府、市场、社会等多元力量，以数字化的方式管理、治理区域协同事务。
区域协同存在多重治理困境，现实需要刺激学术界与政治界发掘新的手段与方法。一方面，学者们认为区域协同普遍存在三大困境：一是行政体制困境，即各地政府行政隶属不一、级别不一，不同行政及之间相互争夺稀缺资源出现利益博弈困局，造成横向协同阻碍；
二是法律制度困境，即区域协同的立法难以由一个机构统一管理和立法，不仅缺少专门机构也缺少相应的法律依据，造成合法性困局；
三是公平困境，即不同地区、行政机构自身的政治地位、政策地位不同导致权力差距，使得较弱地区容易遭受更大的改革痛苦，而较强的地区相同条件下敏感性与脆弱性都更强遭受到的损失更小，前者难以获得协同改革的应有补偿。此外，还有学者认为区域协同治理还存在纵向、内外和虚实困境，纵向困境是指政府“下通上不通”，下级政府数据送达上级，相反方向则很少；
内外困境是指企业和社会层面参与仍未有限，数据鸿沟仍然存在；
虚实困境是指线下平台与线上平台难以完全对应，线下人员缺乏足够训练，线上平台存在数据库崩溃等问题。
面对区域协同存在问题，数字化技术为解决此类问题提供了新的路径与方法，产生了大量数字化协同的应用研究。黄璜等学者提出了从协同数字化到数字化协同两条路径，以开放、平行、敏捷、穿透、迭代为特点，建立决策、管理、服务协同的数字化协同治理框架。吴朝晖等学者从顶层设计层面提出建立标准化平台、一体化规划、行政改革跨界协同等数字化协同路径。罗守贵、胡俊峰等学者从机制规范层面提出建立定期会晤、跨平台、规划落实、责任共担、利益分配等具体制度性政策建议。曾瑜等学者从平台的角度主张建立政府组织、市场组织、社会组织等多元主体参与的高参与度、高依赖度平台。吴建南从思维角度强调破除传统发展、属地管理、一家独家建立新发展理念、共享多赢、着眼未来的数字化协同思维模式。
总体来说，数字化赋能区域协同治理已成为学者研究的热点课题和政府高度重视的实践课题。然而，现有研究在如下三方面仍有待进一步加强：一是研究视角方面，大多聚焦数字化协同或协同治理，鲜有对数字化协同治理的系统分析；
二是研究方法方面，更多集中于理论分析，较少通过实地调研深入挖掘长三角数字化协同治理的基本情况与突出问题；
三是研究内容方面，尚未构建基于三省一市、长三角区域和国家层面三个层次，聚焦“协同”“治理”“数字”关键问题及迫切需求的区域数字化协同治理研究框架。这些不足正是本文尝试进一步拓展的方向。
基于此，本文提出“3+5+N”框架，即三大目标、五个领域和N项措施。三大目标1数字化赋能涵盖经济、生活、治理三大领域，其中，经济数字化不属于本文探讨的范畴；
生活数字化旨在不断提升各类民生服务的精准性、充分性和均衡性；
治理数字化旨在构建政务服务新体系和强化城市运行新韧性。基于此，三大目标聚焦数字政务服务一体化、数字民生领域同城化和数字智慧应用全景化来展开。包括数字政务服务一体化，旨在实现长三角政务服务一网通办、政务数据共享共治；
数字民生领域同城化，旨在整合长三角医疗、文化、旅游等民生领域实现居民待遇同城一致；
数字智慧应用全景化，旨在推进互联网、大数据、人工智能、区块链等新技术在城市治理领域的融合应用，最终建成长三角跨省智慧大脑。目标推进面临标准规则、推进机制、基础支撑、法制保障和管理体系等痛点、堵点、难点。对此建议，以数字治理为抓手、以创新协同为动力、以要素保障为支撑、以联合立法为突破口、以制度供给为着力点的五条发展路径，进而提出N项具体可行的对策建议，扎实推进长三角数字化协同治理创新，如左图1所示。
图1 全面加快长三角数字化协同治理创新框架（笔者自制）
随着新一轮科技革命和产业革命的加速变革，人类进入数字化智能化时代，以大数据和区块链为代表的新一代信息通信技术成为推动政府治理形式变革的重要动力。在数字化时代背景下，数字技术的引入、传导和创新，使得政府传统边界被打破，推动了政府治理理念的创新、治理结构的变革和治理方式的转变，为区域协同治理发挥了广泛的数字赋能效应。
（一）数字赋能以改变治理理念推动区域协同治理
理念是人类对事务的看法、思想、观念等一系列思维活动的产物，是指导人类行为的基本价值观。智能化技术作为技术逻辑不断嵌入政府治理体系，颠覆了政府传统的管理理念，引起了政府治理理念的创新，使得传统管理的思考方式慢慢转变为数字化智能化思维，推动政府治理实践的清晰化、智能化。数字赋能以数字化变革的平等互动理念推动政府整体性理念革新、职能转变与管理体制重塑，达到政府体制的系统优化与流程再造。
传统的政府治理基于行政规划形成决策思维，面对跨区域公共事务治理问题，常常由于公共治理和政治资源配置而导致的“公地悲剧”和搭便车现象，政府部门组织间各自为政、以邻为壑，“边界思维”明显。而在数字化时代，数字技术驱动了社会治理空间的重构，打破了区域、部门间固有的边界，原本竞争、封闭的治理体系逐渐向连接、开放的治理体系转型和升级，“跨界思维”逐渐取代“边界思维”，将各方资源整合到跨界行动网络中，以协议同盟、联合行动取代竞争和科层，达成一种信任、协商、共享的公共理性。这种思维模式不同于基于行政区划形成的决策思维，更加强调系统思维与协同合作思维。系统思维坚持以国家战略为导向，淡化省域、市域的概念，提高区域治理效能、形成社会治理合力，构建总揽全局、协调各方的领导体制和职能优化、运行高效的执行体制，推动区域协同治理的创新。协同治理主要强调政府内部和社会层面的开放合作，强调以数字技术为支撑，吸收多元主体参与公共事务管理与决策产生协同效应，共同推动治理方式的变革。在“跨界思维”模式下，政府利用跨机构的政务信息平台将政府服务用数字化的方式进行延伸，弱化部门边界和组织层级，强化多元信息的整合。总之，在数字化时代，新一代信息技术的连接、整合、数据、平台等特性颠覆了政府传统的管理理念，数字化思维与价值伴随技术应用向组织中渗透，带来政府内部运行体系行为规则与模式的改变，进而实现了区域协同治理模式的创新。
（二）数字赋能以创新政府治理结构推动区域协同治理
进入数字时代，新一代信息技术逐渐渗透到政府系统内，数字技术嵌入为区域协同治理提供了物质基础，传统机械僵化、壁垒封闭、金字塔式的科层体制逐步转变为网络状、扁平化、开放式、整体性治理体系，确保“上、下、左、右”互联互通。在以往的经济活动和社会管理中政府主要扮演监管者和问责者的角色，并且掌握着数据信息的话语权，而社会其他治理主体对公共事务治理的参与度低、协作意愿低，导致政府工作效率难以提升。在经济全球化、信息化、区域一体化的背景下，面对日益纷繁复杂的跨域公共事务和民众日益多样化的需求，单一主体治理模式已经难以有效应对，创新治理结构成为必然，要求政府利用数字技术工具的特征和优势，构建多元化、扁平化和智能化的治理结构，从而实现治理目标的精准化，提升治理效能。作为一项新兴治理工具，数字技术为多元主体增能赋权，推动政府从单一主体管理转向多元主体共同治理的结构。首先，政府不再是唯一掌控信息话语权的一方，高效、全面和及时的新一代信息技术特性使信息和资源能够随时随地共享共用，打破了供需之间的信息壁垒，促进作为“供给侧”的政府与“需求侧”的公众、企业等主体的双向互动，推动开放式治理框架的形成。其次，社会成员政治参与和意见表达的成本逐渐降低，任何社会个体都可以利用信息化手段表达自身的利益诉求，从而有效地参与城市的决策与治理，这在一定程度上缩小了政府的权力范围，打破了政府主导的垄断格局。最后，通过社会互动交流平台和网络移动终端，数字技术打造了一种线上社会互动模式，将政治体制外围的社会组织、市场、公民等主体以平等开放的姿态纳入治理格局中，为社会公众的偏好表达、需求反馈、利益诉求提供了线上自动传输媒介，提高了社会治理效能。在区域社会治理现代化的过程中，数字赋能多元主体，以跨域治理的多元治理结构突破以传统行政区划为边界的属地治理模式，构建起多层次、一体化的协同治理体系。
（三）数字赋能以变革治理方式推动区域协同治理
数字化浪潮下，智能技术加速互联网与政务融合，数字技术不仅推动政府治理理念的创新、治理结构的变革，还推动政府治理方式转变。从政府决策方式来看，传统社会治理强调以政府为主导的“关门决策”模式，存在治理主体单一、部门合作欠缺的明显缺陷。随着风险社会的到来，各种形式的危机和安全事件层出不穷，社会风险呈现出系统化的发展趋势，以往依靠单一主体的决策模式已经难以有效应对各种紧急事件，亟须在协同治理领域有所突破。智能化时代数字技术打破了传统决策模式下地理空间和时间对于参与主体的限制，为不同主体参与政府决策提供更加便捷的途径，为构建“开放共享”的整体性治理模式奠定基础。不同职能的政府管理部门、各领域的社会公众基于一体化政务平台和数据库的统一汇集，实现数据和信息的互联互通，突破了数据孤岛难题。在面对公共事务治理时，政府、企业、社会组织等多元主体能够共同参与政策制定过程，以便政府作出较为科学、准确的决策。从服务供给上来看，历来公共服务都是由不同职能的政府部门提供，这虽然体现了效率原则，但是也产生了政府间公共服务供给的碎片化问题，无法快速有效地应对公民需求。而数字化治理技术的应用有助于实现精细化服务的个性化、差异化和智能化，进而在社会治理领域实现人与人之间的连接和数据获取的服务方式创新，弥合精细化社会治理需求和供给的匹配差异和间隙。政府可以利用新技术手段政府实现“细微式”感知社会公众需求、“全息式”把握服务动向，主动提供让公众满意的优质、高效和全面的服务。数字技术推动区域治理和服务协同联动，推动单一主体治理模式向多元治理转变，推动“服务思维”成为数字政府的主导思维，助力构建具有可操作性的简约高效的区域治理体制。
图2：数字化赋能区域协同治理的影响机制（笔者自制）
（一）数字政务服务一体化高质量推进
1.长三角政务服务“一网通办”深化拓展
加强顶层设计，共商共建，建立“跨省通办”长效机制。三省一市共同构建“1+1+X”协同推进工作体系，即1个数据共享交换平台，1套线上线下运行管理系统，X项配套制度规范。建立长三角“一网通办”长效工作机制，选派业务和技术骨干成立工作专班，按照共商、共建、共享原则，共同制定业务和技术规范，分头推进落实。依托全国一体化政务服务平台基础支撑，协同推进长三角跨区域服务线上“单点登录、无感切换、全程网办”，线下“收受分离、异地代收、就近可办”，形成了可复制、可推广的“跨省通办”模式。
推进数据共享和电子证照互认应用，助力区域治理和服务协同联动。长三角数据共享交换平台累计交换各类数据1.78亿条。三省一市联合印发《长三角地区电子证照互认应用合作共识》，推进电子证照在政务服务、特定监管执法、社会生活等领域共享互认应用；
实现身份证、驾驶证、行驶证等30类高频电子证照共享互认；
在政务服务领域，创新电子证照解码融合，推进四地政务服务APP亮证扫码，任意省市扫码调用电子证照实现材料免交。
2.数字化监管执法协同力度不断加大
深化市场监管线上线下一体化监管执法协作机制。建立跨区域网络经营主体数据库。实现网络违法案件协查全程电子化，完成异地案件协查20万件。深化长三角食品安全信息追溯平台试点，上海、南京、杭州、合肥、无锡、宁波等城市间6大类10个品种追溯覆盖率和上传率达到100%。
加强信用监管信用信息共享和分类监管。依托中国长三角门户网站，建设“信用长三角”信用信息共享平台，加强与信用中国网站联通。优化“互联网+监管”省级平台，共享经营异常名录、严重违法失信名单、行政处罚等失信信息，推动联合惩戒。探索企业信用信息分类监管，上海市制定《食品销售者食品安全主体责任指南（试行）》，浙江省“互联网+监管”平台上线企业信用风险监测预警系统2.0，江苏省建设企业信用分类指标体系和模型，安徽省形成产品质量信用分类分级监管指标体系和开发应用软件。
3.公共数据管理规则体系逐步完善
合力打造长三角地区公共数据资源标准体系。三省一市大数据管理部门联合开展长三角政务信息化标准创新建设，成立长三角数据共享开放标准工作组，完善标准体系、打造标准验证与试点示范工程，基于上海“两网”建设经验，围绕公共数据资源目录管理、公共数据基础库建设和公共数据资产管理等方面，打造跨区域公共数据资源标准体系。
逐步加强数据共享开放等方面的区域合作。上海率先制定《上海市数据条例》，围绕数据权益、要素市场培育、数据安全等方面加强地方立法实践探索，并在标准规范体系、数据互通共享、数据质量管理、数字认证协同等方面加强与苏浙皖合作。
（二）数字赋能民生领域同城化待遇提升
1.医疗卫生服务跨省合作有序开展
在医疗领域，探索建立居民电子健康档案交换机制，推进居民电子健康档案、电子病历互联互通。初步搭建“长三角一体化示范区数据互联互通平台”，实现临床就诊记录、实验室检验、影像检查报告等数据互联互通。建设远程医疗平台和“互联网医院”，比如2020年10月长三角智慧互联网医院正式运行，面向长三角提供远程会诊、远程病理诊断、远程教学和远程检验等服务，使得更多群众能够分享优质便捷的医疗服务。
在医保领域，实现长三角地区门诊费用异地就医直接结算。逐步推进长三角区域医保关系转移接续全程网办，目前上海市、浙江省全域、江苏省七城市、安徽省省本级四地实现双向医保关系转移接续“一网通办”。在长三角一体化示范区内，探索异地就医门诊和住院免备案直接结算，实现“异地就医结算全领域免备案”，打造“医保电子凭证一码通”，参保人只需在手机上激活医保电子凭证，就能实现“不带社保卡看病”，进一步提升异地就医结算便捷性。
2.文化旅游交通同城服务水平再提升
不断促进数字文化旅游资源共建共享。依托长三角公共文化服务体系示范区（项目）合作机制、长三角公共图书馆智库服务联盟、长三角文化馆联盟等，开展长三角公共文化产品采购大会、阅读马拉松、“缤纷长三角”系列活动、长三角公共文化空间创新大赛、优秀群文作品展演展示、长三角绿色生态示范区文化走亲等一系列线上线下公共文化活动联动和资源联通。
积极开展文化场馆合作。根据《长三角地区美术馆发展合作框架协议》，长三角地区美术馆积极开展馆际合作。展览方面，长三角美术馆协作机制成员单位提供馆藏作品，共同于刘海粟美术馆和苏州美术馆举办建党百年主题作品展，上海中国画院与苏州美术馆举办“一体同观”沪苏美术交流季，巡回展出两家机构的馆藏作品。
加快推动“一卡通”公共交通证明互认。长三角31个城市实现安卓虚拟交通卡互联互通，并在30个城市有过实际互联互通交易，使用人次超过21万。长三角27个城市实体卡有过互联互通，使用人次超过32万。
3.住房等跨区域生活服务更加优质便捷
在住房领域，探索长三角异地购房提取住房公积金，三省一市统一公积金购房提取业务标准，实现居民异地购房公积金提取零材料、网上秒办。此外，开通长三角地区异贷证明在线开具服务，累积开具13589笔证明。
在档案和社保领域，实现18类高频民生档案查询事项跨省通办，包括婚姻登记、独生子女证和知青档案查询实现全程网上办理。推出社会保险个人权益记录、社会保障卡查询服务，实现跨区域用户可一次查询本人名下不同工作地点社保相关记录。
（三）长三角一体化示范区治理创新亮点纷呈
1.先行先试推进跨省域智慧大脑建设
搭建国内首个跨省域智慧大脑整体架构。示范区智慧大脑充分依托三地现有信息资源，基于上海市电子政务云等基础设施，重点聚焦“1+1+7”建设，即1个一体化应用支撑平台，包括云资源基础设施、跨域数据交换赋能平台和数据治理平台；
1个一体化协同管理中心，包括大屏显示系统、音响扩声系统以及视频会议系统等信息化设施，数字化呈现示范区一体化制度创新的最新成果，有效支撑示范区执委会研判决策、统筹协调等工作；
7个跨域创新一体化应用，包括规划管理、项目管理、生态环保、公共信用、一网通办等平台，以及产业经济和公共服务一体化展示平台等功能。
探索建立跨域数据共享互联机制和开展跨域创新应用。按照“整体规划、聚焦重点、分步推进”工作思路，根据示范区一体化制度创新以及青浦区、吴江区、嘉善县（以下简称“两区一县”）信息化建设需要，聚焦规划管理、生态环保、公共服务、公共信用等一体化应用场景建设，以应用场景需求推进两区一县数据共享交换，实现两区一县数据“无差别”共享。大力推进跨区域创新一体化应用，比如公共信用平台融合、打通和统筹优化三地现有公共信用信息库、自然人库、法人库等数据库，按照统一的信用评价体系，建立统一的信用档案及信用标准。同时依托示范区公共信用平台，开展“信易批”和“信易贷”场景建设。
2.“一网通办”改革示范引领作用显著
积极拓展企业群众高频事项，着力打造创新服务示范引领效应。依托两区一县专栏入口，在“一网通办”长三角专区开辟示范区专栏。线上线下联动，更大范围推进“区域通办”。将长三角政务服务“自助通办”作为实现长三角政务服务一体化的突破口，扩展“自助通办”事项，覆盖示范区高频企业事项、民生事项、常用证明。
努力开拓线下通办窗口建设，着力打造制度改革示范引领效应。基于长三角“一网通办”线下通办窗口，于2021年5月28日正式启动一体化示范区“跨省通办”综合受理专窗，两区一县各入驻1000多个事项，通办事项梳理居全国之最。在当前全程网办、异地代收代办、多地联办三种“跨省通办”业务模式基础上，首创“跨省授权、全盘受理、一窗综合、同城服务”新模式。2020年，上海市、江苏省和浙江省市场监督管理局、示范区执委会联合发布《长三角生态绿色一体化发展示范区统一企业登记标准实施意见》，进一步聚焦企业法人事项办理标准的统一。2021年7月，又联合发布《关于支持共建长三角生态绿色一体化发展示范区的若干意见》，从加快制度集成创新、加强事中事后监管、夯实质量基础设施、提升企业服务能级等方面，努力将示范区打造成长三角市场监管一体化发展的先行区和引领区。
积极推进政务数据交换，着力打造数据互通示范引领效应。由示范区执委会牵头，两区一县大数据管理部门签署合作协议，定期研究更新示范区公共数据共享清单，依托现有区县公共数据平台、省市公共数据平台以及长三角数据共享交换平台等系统平台，探索形成跨省数据交换机制。示范区“一网通办”平台对接三地专窗系统，重新梳理业务流程，打通两区一县数据标准定义和业务数据流转，实现跨区域之间真正的“一网通办”。此外，通过分析三地“跨省通办”业务运行数据，引入竞争对比机制，倒逼业务流程统一高效化，为示范区“一网通办”问题发现、服务优化、改革创新和科学决策提供支撑。
3.数字智慧应用加快赋能全景治理
率先推进跨域数字人民币试点。推出跨区域税费缴纳、跨区域科技创新券、特色供应链金融、特色联动商圈、特色生态旅游、特色绿色农业、跨区域公共交通、跨区域公共服务、跨区域公共支付、示范区财政资金10大试点应用场景。其中，跨区域税费缴纳已实现在工商银行青浦网点缴纳苏州地区税款，以及在工商银行吴江网点缴纳上海地区税款。朱家角和黎里古镇商户开展了数字人民币联动消费活动。跨省域涉农场景的使用，率先将人民币数字化转型的红利普惠到了农民群体。示范区公交已实现数字人民币扫码乘车功能。上海市公积金管理中心已完成数字人民币跨区域提取住房公积金还贷业务。
大力推动数字智慧融合应用。建设新型信息基础设施，推动全景数字智慧应用，目前示范区青浦片区已实现重点区域全覆盖。推进互联网、大数据、人工智能、区块链等新技术在城市治理领域的融合应用，打造数字化转型发展先行区。
（一）法治保障上，一体化发展的制度供给仍不够健全
一是管理职能仍不到位。现有组织架构下，深层次的地方政府数字化协同治理仍需进行重大变革和重大突破。调研中有部门反映，长三角“一网通办”每项工作均涉及四地政务、数据、业务等部门，由于受三省一市行政上隶属关系约束，在不同程度、不同领域、不同地区存在工作跨前主动、积极到位不够的情况，统筹推进力度尚需加大。二是数字协同治理完善所需的制度供给和法治保障缺失，区域协同立法缺乏国家授权，尚处于相互间达成协议状况。三是缺乏相互间的约束力，导致区域协同治理制度实施中刚性不足。
（二）推进机制上，相关区域协同机制仍不够成熟
监督约束机制尚不健全。比如，长三角“一网通办”改革任务主要通过三省一市各部门自愿报送，但到目前为止不少部门意愿不强，有些部门即使参与了，也存在只发文、不落实的情况。利益协调机制尚不健全。各地政府对合作项目的优先级排序不一致，致使不同地区在实际操作和具体落实中的差别较大。考核评估机制尚不健全。比如，统计考核不够完善，长三角区域数字化协同治理指标体系、评估体系尚未构建，也未纳入地方绩效考核体系。政府间行政协议尚不规范。现阶段，在长三角区域协同治理实践中，政府间行政协议数字化内容空泛，过于简单抽象，缺乏操作性；
形式要件不够统一，缺少层级和类型区分，导致出现横向合作部门只重视协议签署而不注重落地的情况，不利于一体化进程。
（三）标准规则上，各地政策法规要求仍不够统一
受长三角各地政策制度措施、地方性法规以及规范性文件存在的差异影响，跨区域数字化协同治理存在不少难题。长三角政务服务跨省通办，因跨区域、跨部门、跨层级政务服务体系不同，存在同一事项的名称、申请材料、业务流程、办理系统、办理指南、办理标准、办理深度等要素不统一的问题。以企业设立这一事项的申请材料为例，有的采用集中住所申报制，有的实行住所申报承诺制，有的仅需提交房产租赁协议和住所承诺表，全面实行承诺制。再如，三省一市电子证照的制发版式、归集范围、电子证照记载信息以及可验证程度等也不尽相同。
（四）数据治理上，数字一体化管理体系仍不够完善
调研中发现，数字赋能长三角区域协同治理过程中，数字一体化管理体系尚不健全成为各方面反映最集中的问题。一是数据权益归属方面，目前尚未形成统一认识。二是数据开放共享方面，缺少数据资源管理标准规范，部分数据涉及部委垂直管理系统，存在开放权限后又收回权限的情况，数据共享较困难。长三角区域推进三省一市数字化统一标准先行试点过程中，还存在国家后续出台标准与地方试点标准不适配的问题。三是数据开发利用方面，大量的数据存于供需双方之间，尚未形成数据流通和交易的良好生态。四是数据安全保护方面，数据安全和隐私保护法律存在空白和监管难度，而且安全运营管理制度、安全运营平台建设、安全运营机制打造以及安全技术研究与应用等方面尚未完全建立健全。五是数据标准规范方面，涵盖“采集、归集、治理、应用、安全、运营”相关环节的公共数据标准化体系有待建立。
（五）基础支撑上，关键技术与平台保障仍不够到位
就技术保障而言：一方面，关键数字技术支撑力度不足。比如，防范公共数据治理风险所需的区块链技术、数据生产采集所需要的“万物智联”物联网（IoT）技术、数据分布式流通交换所需要的5G、IPv6等下一代宽带网络技术等有待进一步发展。另一方面，各地技术水平差异较大导致治理协同不足。比如，在长三角公共卫生信息化合作方面，主要问题是各地医疗卫生信息化水平不一，江苏许多市县信息系统不相同，安徽部分市县尚无信息化系统。以耐药结核病防控为例，尽管苏浙沪已具备全基因组测序能力，但江苏和浙江还没有数据分析系统，目前只能以线下方式传递数据，影响临床诊断、治疗方案和病情研判等效率。就平台保障而言：目前第一批58个“跨省通办”事项接入一体化政务服务平台全部采用链接汇聚模式，申请者仍需通过选择各省（市）办事入口进行申请，造成用户服务体验不佳。此外，在长三角多元共治的行政体系中，跨区域数字化协同治理意味着公共数据平台需要在分权、分散的语境下建立逻辑统一的多个实体平台，最终形成可相互兼容的虚拟化、整体性公共数据平台。但跨地区条线与条线之间、部门与部门之间业务数据尚未打通，各省级公共数据平台之间基本上仍处于相互隔离状态。
（六）应用场景上，区域数字治理场景开发仍不够丰富
数字治理覆盖事项范畴还不够宽。当前全域推广应用的一体化治理场景主要集中在政务服务、医保、交通的“一卡通、一码通”等领域，生态共治、设施互通、养老一体化等场景仍处于试点阶段，智能商业等新场景有待进一步探索。“一网通办”服务延伸领域还不够广。比如跨省通办尚未覆盖司法所有领域。电子证照互认应用程度还不够深。比如，政务服务部门尚未上线律师营业执照电子证照应用等需求，电子证照亮证互认的线上和线下场景有待进一步拓展等。数字人民币特色场景应用还不够多。依托长三角区域合作机制，试点城市数字人民币在数字政府治理、数字生活治理、数字城市治理等方面的应用场景开发仍需要不断探索丰富。
（一）以强化数据治理为抓手，建立区域协同治理数字规则
要加快推动数据资源开放共享。加快数据要素权属问题研究，探索形成数据要素确权的“长三角方案”。强化数据供需对接机制，编制长三角公共数据资源目录，确立长三角公共数据资源共享标准和开放机制，建立数据异议核实及处理机制，以“统一标准”引领和助力区域数据共享开放。此外，呼吁国家部委给予地方适当的数据落地使用权限。
要全速推进数据资源有序利用。支持构建农业、工业、交通、教育、安防、城市管理、公共资源交易等领域规范化数据开发利用的场景。结合跨区域服务和管理需求，打造跨省数据应用示范性场景案例，探索运用大数据赋能区域服务和管理协同。建立数据产权交易制度，加快培育长三角一体化数据要素市场，健全数据要素生产、确权、流通、应用、收益分配机制，构建具有活力的数据运营服务生态。
要全面加强数据资源安全保护。构建“制度、管理、技术”三道防火墙，研究完善多种防护机制及相关监测手段。探索使用数据沙箱、多方安全计算、区块链等为基础的数据安全技术体系。制定数据隐私保护制度和安全审查制度。推动完善适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护制度，加强对政务数据、企业商业秘密和个人数据的保护。建立数据资源产权、交易流通、跨境传输、安全保护等基础制度和标准规范。
（二）以创新协同机制为动力，健全区域协同治理推进机制
探索建立监督约束机制。对于省际的协同治理事项，国务院及其部门应作为履约评估与督察的主体。对于各区市之间的协同治理事项，省级政府或者主管部门应当承担起履约评估和督察的职能，亦可将此督察内容纳入国务院及其部门对地方政府和部门的既定督察范围，一并进行。
持续创新考核评估方式。加快制定长三角区域协同治理衡量指标体系，由长三角区域合作办公室牵头，同时邀请专家成立研究小组，形成一套符合长三角区域协同治理实际的度量体系，从政府服务、市场监管、民生保障等角度全方面量化评估长三角区域协调治理实现程度。将重点工作事项纳入绩效考核，比如争取三省一市都能将长三角“一网通办”工作列入本省（市）重点工作并纳入绩效考核。
（三）以夯实要素保障为支撑，打造数字赋能区域协同治理基础环境
着力打造一体化城市数字底座，促进跨区域城市治理。推动城市数字底座建设管理标准和规范的协调统一，三省一市可通过建设城市数字底座标准化平台，交流共享智慧城市建设已有经验，及时总结、提炼城市数字底座在底层架构、数据汇集、应用开发等方面的既有经验，形成城市数字底座标准化建设的基本模式和流程，以快速提升长三角地区城市协同治理的整体水平。完善城市数字底座的业务协调统筹联动机制，建立一体化城市数字底座工作专班，深化城市各职能部门在城市数字底座建设中的有序分工、高效配合，并设立主要负责人责任制，解决跨系统、跨部门、跨业务的重大问题，促进城市运行从单点突破、各自为政向全局优化、一体联动升级。
逐步拓展跨区域数字化协同治理应用场景建设，以典型场景“小切口”开辟跨区域协同治理“大路径”。对标世界银行营商环境评价指标体系，拓宽便民服务、商事登记和企业投资项目审批“一件事”范围，以更加充分的电子证照等数据共享交换为支撑，实现“一门进出、一窗受理、一套材料、一次采集、一网通办、一次办结”，比如，加快拓展长三角电子证照共享互认、推进长三角“出生一件事”跨省通办服务、长三角统一照片库建设、长三角基本医疗保险关系转移接续等事项。加快数字货币试点，推动应用场景向日常生活等各个方面拓展，探索提高跨区域支付频次。
（四）以推进联合立法为突破口，完善区域数字化协同治理政策法规
要稳步开展区域协同立法工作。探索研究《长三角区域一体化发展法规体系构建》，从而为区域数字化协同治理铺平法治道路，提供切实保障。快推进三省一市地方立法增设长三角区域协作专门章节，以法律法规的一体化加速推动区域协同治理一体化。充分发挥目前已形成的协同立法机制作用，积极探索一体化示范区协同立法先行试点工作，以先行启动区内“两区一县”5个镇政府在数字化协同治理中所需要的法律规范，通过两省一市的地方立法协同给予保障，具体由两省一市共同商讨确定立法框架和具体内容后，以各自名义发布，作为联合立法权缺失的替代。此外，争取在国家层面给予协同立法合法性解释或授权。
要逐步确立政府间行政协议的法律属性及基本规范。将政府间行政协议纳入行政法的研究范围，从行政组织法、行政行为法、行政程序法、行政救济法等不同视角确认行政协议应有的法律属性，通过研究公法契约制度的特定功能和适用，使其内在约束力得到外在法律制度和法治意识的支撑。通过顶层设计形成基本的形式规范和程序规制，总结现有政府间行政协议形式的利弊，形成四种示范文本：对于综合性行政协议或者比较原则性的协议，统一称为“战略合作备忘录”；
对于需要完全落地的重大行政协议，可以借鉴美国州际协定的方式，统一称为“省际协定”；
对于专门领域或者部门之间的行政协议，统一称为“合作协议书”；
对于需要结成联盟的行政协议，统一称为“联盟章程”。对于行政协议的签署程序，关键是建立政府之间的协商机制，寻找到最大公约数和不同利益的平衡点，为区域数字化协同治理提供法治依据。
要探索将重要的政府间行政协议同步转化为地方性法规或者决定。对于那些关系国计民生、涉及重大合作项目或者其他必须落实的重要行政协议，可以与区域协同立法衔接起来，由相关立法部门经协商后，同步制定地方性法规或者决定，赋予政府间行政协议真正的法律效力，彻底解决其法律属性不明确的问题，打通区域数字化协同治理的法治通道。
要积极打造公共数据资源标准规范政策体系。长三角区域协同立法应以数据治理为优先，加快统一公共数据共享标准及管理规范，包括明确公共数据的范畴边界，加快建立公共数据格式、储存、流通等的技术标准和运行规则，公共数据的搜集和汇集标准，公共数据的开放共享方式，以及个人隐私与商业机密的保护机制等，为公共数据的有序治理划定底线。出台公共数据共享细则、治理工作细则、数据安全动态脱敏技术规范等系列管理细则或规范，建立健全数据全生命周期管控机制，形成公共数据共享、开放、使用、授权和利用等的统一规范。
（五）以加强制度供给为着力点，优化区域协同治理制度体系
全力推进项目化清单式管理及通报制度。建立长三角区域数字化协同治理重大合作项目清单，赋予区域合作办公室或推动长三角一体化发展领导小组管理权，分门别类对项目进行进度管理而非仅通过政府间协商沟通进行推进，同时要求有关主体制定项目实施推进细则，提高可操作性。同时，针对区域协同治理重要合作事项，建立进度通报和成果报送制度，将长三角各地政府部门推进工作情况报送各省（市）主要领导。
加快完善国家、区域和地方机制衔接保障制度。目前在国家层面、长三角区域层面、三省一市地方层面均建立了推进机制，面对长三角一体化、全面化、深度化推进新要求，应进一步加强各个层面机制对接的制度供给，如建立向国务院和国务院部委备案并实施审查的制度，探索协调组织上下级运作模式，进一步形成推动合力。
探索建立向社会公告制度。政府间行政协议大多关系到一个地方经济社会发展的重大事项，或者是关系国计民生的重要领域，关系民众切身利益，需要通过实现公众知情权进而行使其监督权、表达权和参与权。因此，推进数字化协同治理创新有必要建立政府间行政协议事项向社会公告的制度。可以在政府工作报告中作出专门说明和报告，亦可以借鉴法治政府建设年度报告制度，通过年度报告的方式向社会公开行政协议的缔约与履行情况，主动接受社会监督。
近年来，长三角地区着力整合政府、市场和社会各界力量，充分利用数字化手段推进治理方式变革，全面开启了区域数字化协同治理新篇章，具体表现为数字政务服务一体化高质量推进、数字赋能民生领域同城化待遇提升、长三角生态绿色一体化发展示范区治理创新亮点纷呈。同时，报告指出了长三角区域数字化协同治理在法治保障、推进机制、标准规则、数据治理、基础支撑和应用场景等方面存在的“六个不够”问题。一是“制度供给仍不够健全”，组织架构管理职能和协同治理法治保障不够到位。二是“协同机制仍不够成熟”，监督约束机制、利益协调机制、考核评估机制尚不健全，政府间行政协议尚不规范。三是“政策法规仍不够统一”，长三角各地政策制度措施、地方性法规以及规范性文件存在较大差异。四是“数据治理仍不够完善”，数据权益归属、开放共享、开发利用、安全保护和标准规范等方面问题突出。五是“要素保障仍不够到位”，关键数字技术和服务平台支撑力度不足。六是“场景开发仍不够丰富”，数字治理覆盖事项不够宽、“一网通办”服务领域不够广、电子证照互认应用程度不够深、数字人民币特色场景不够多等。对此，报告建议，以强化数据治理为抓手，建立区域协同治理数字规则；
以创新协同机制为动力，健全区域协同治理推进机制；
以夯实要素保障为支撑，打造数字赋能区域协同治理基础环境；
以推进联合立法为突破口，完善区域数字化协同治理政策法规；
以加强制度供给为着力点，优化区域协同治理制度体系。
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