包志芬 庄承平 叶玉琼
摘 要：在加快“双一流”建设，实现高等教育事业内涵式发展的背景下，广西高校迎来新的发展机遇。随着各高校不同程度的新建、扩建、改建校区，基本建设项目逐渐增多，管理难度随之加大，基本建设内部控制出现了诸如机构设置不健全、招标运行不规范等问题。通过分析产生这些问题的原因，进而提出单独设置内部控制职能部门、规范招标行为等具体措施完善基本建设内部控制，希望能对广西高校提升治理水平，促进广西高校健康持续发展有所帮助。
关键词：广西高校 基本建设 内部控制
中图分类号：F280 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2023）03-177-03
一、引言
近年来，随着我国经济的快速发展，国家对高等教育事业的投入越来越大。加快“双一流”建设，实现高等教育事业内涵式发展的时代背景下，催生了广西高校积极投入到新建、扩建校区和改建老旧校区的热潮中。教学条件的改善大力推动了广西高等教育事业的发展，也让师生的获得感、满意度得以进一步提升。然而，随着基本建设项目增多，管理上漏洞百出，庞大的基本建设资金逐渐滋生了一些人员的腐败心理。最近几年，基本建设领域的腐败现象并不少见，加强基本建设项目全过程管理，更好地将内部控制落到实处，避免建设资金被不法分子挪用、侵占，损害师生的合法权益，有效防范基本建设领域的财务风险，促进广西高校又快又好发展，必将是未来一段时间内值得关注的重点。
二、广西高校基本建设内部控制存在的问题
1.机构设置不健全。2012年，财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》中对单位层面内部控制的机构设置作了明确要求。截至目前，广西许多高校并没有严格按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求单独设置内部控制职能部门或者明确牵头部门，致使高校的内部控制缺乏统一的组织领导，内部控制组织管理分散、独立于各个部门中，不能形成合力，大大削弱了内部控制的实际效用。有些高校虽然明确了内部控制的牵头部门，但实际的工作仅仅是一个部门甚至是一个人在独立完成，内部控制涉及单位层面和六大业务层面，凭一己之力做出来的效果可想而知，更多是流于形式而已。
2.招标运行不规范。高校基本建设项目往往涉及金额较大，通常需要通过公开招标的形式遴选合适的施工单位。就目前来看，一些高校在招标过程中仍然存在许多不规范的行为，主要有以下表现：第一，对投标的施工单位把关不严，允许一些资质不足、信誉较差的施工单位参与竞标并中标；
第二，与投标人串标，在开标前开启投标文件，泄露标底，并协助投标人撤换投标文件，更改报价；
第三，在招标文件中设定特殊条款，以符合条件的投标人不足三家为由，致使项目流标，然后再通过邀请招标、竞争性谈判等形式，将工程发包给熟悉的施工单位；
第四，将项目进行拆分，化整为零，使项目达不到公开招标的条件而不进行公开招标。高校不规范的招标行为给基本建设项目的正常运转带来阻力，也在一定程度上加剧了腐败行为的发生。
3.合同内容随意更改。高校基本建设项目的工期通常都比较紧张，且一般都是在校园内施工，对师生的正常教学、生活影响较大。由于其本身具有的这种特殊性，高校往往会利用寒暑假的时间进行施工，这就要求高校在寒暑假前要把招标、合同签订、施工方案等各项前期工作做好。但百密总有一疏，一旦前期施工方案做得不够详细、准确会使工程项目存在一些漏项、错项，再加上对工程项目认识不足，施工工艺经常有变更，导致高校在合同签订后还需频繁签订工程变更联系单、签证单等。此外，重大的基本建设项目合同一般都会约定在合同签订之前由施工单位缴纳一定比例的履约保证金以及学校按工程进度分期拨付工程進度款。但结合实际看，有些施工单位并没有严格按照合同的约定按时缴纳履约保证金，而是项目完工后直至付款环节才由学校扣下这部分款项，学校也没有履行合同约定按工程进度及时拨付工程进度款，而是等到工程全部完工后一次性支付全部工程款。这些合同内容变更是基本建设项目的常态，高校应给与足够重视。
4.缺乏全过程审计跟踪。内审人员配备不足是广西多数高校的共同特点。资金量较大的高校一般会配备有5～6名内审人员，其中1～2名专职负责基本建设项目工程审计，而资金量较小的一般高校通常只配备有1～2名内审人员，并且他们当中有些既非审计专业出身，也非工程相关专业出身。内审人员在业务如此繁重和专业知识受限的情况下，对于基本建设项目工程审计他们更多注重的是事前审计以及事后审计，缺乏对项目中间过程的跟踪监督。很多高校也会选择将基本建设项目工程审计外包给第三方造价咨询公司，但由于资金受限，他们不可能全程参与到项目中来，因而实施的主要是事后审计。事后审计难以监督到位，尤其是对于一些隐蔽工程，很难取证。而且，即使在事后审计发现了问题，此时项目已经建设完成，风险漏洞已无法有效规避。
5.资金使用混乱。随着高校基本建设项目逐年增加，资金需求随之加大，资金使用混乱的问题日益凸显。由于高校自身财力有限，一些大型的基本建设项目往往需要通过银行贷款、发行政府专项债券来解决资金问题，但是这部分资金的使用是有严格规定的，比如资金的使用范围、使用进度要求等。一些高校在存在多个项目的情况下，各个项目的资金使用范围不明确，会出现交叉使用的现象。还有部分高校为了加快资金使用进度，会把一部分资金挪用到其他项目，避免年底因达不到规定的进度要求而被收回。除了一些大型的基本建设项目，高校还有一些规模较小的修缮项目，这些项目通常具有突发性、较难精准预测的特点，如果不及时维修会严重影响师生的正常教学、生活，一旦维修资金预算不足，就会出现拆东墙补西墙的现象，不利于高校各项业务的有序开展。
6.竣工验收不规范。竣工验收是基本建设项目的收尾环节，竣工验收结论则是财务部门付款的重要参考依据。目前，竣工验收不规范仍然是广西高校基本建设内部控制存在的一个普遍问题，大体有以下几种表现形式：一是验收过程不规范。验收时只有基建后勤部门和施工单位参与，大多数采用抽样验收的方式，且抽样比例过低。二是验收流于形式。参与验收人员在验收过程中不认真验收，对项目各项工程量是否按照要求完成、完成得如何没有仔细查验，而是象征性地走一走、看一看，最后签字走人。三是验收不及时。有些项目竣工多月甚至都已经使用了也没有组织验收，一直拖至年底才匆忙验收付款，这极大地影响了项目的完成进度，对高校的健康发展极为不利。
三、广西高校基本建设内部控制问题产生的原因
1.内部控制意识薄弱。广西高校的内部控制建设起步较晚，财政部虽然在2012年和2015年相继出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》等指导性较强的文件，并随即在财会人员中展开一系列的培训，使得财会人员的内控意识显著提升，但由于缺乏针对高校领导、审计、资产、基建后勤等重点部门相关人员的培训，使得他们的内控意识较为薄弱。内部控制没有在高校领导层面引起足够的重视和支持，内部控制的建设也只能是纸上谈兵，难以在高校中有效开展。而审计、资产、基建后勤等部门由于对内部控制认识不足，在开展基本建设项目相关工作时不能准确把控风险点，从而给不法分子有了可乘之机。
2.缺乏有效的内部沟通机制。高校内部沟通机制的缺失，致使各部门相互独立、各自为政，制定的制度相互矛盾或者不能有效衔接，在执行中难以兼顾到位，制定的制度不能严格有效执行，内部控制难以发挥出应有的作用。此外，基建后勤等部门也没有及时将基本建设相关的业务流程进行全面、系统的梳理，业务流程的不规范或者不能有效衔接，在一些重点环节上存在漏洞就不可避免。高校内部控制建设是一项系统、繁杂、耗时的工程，需要校内各部门通力合作，从制度、业务流程方面入手，把风险点阻挡在制度、流程之外，使腐败分子无空子可钻、无擦边球可打。
3.内部监督没有发挥实效。目前，高校的内部监督形式主要有审计监督、纪检监督、民主监督和群众监督等。审计部门由于人员及专业知识受限，往往难以对所有的基本建设项目进行全过程跟踪监督，事后监督成为主要的方式，而高校审计部门独立性较差，容易受制于上级领导的约束，即使事后监督发现问题，也会大事化小，小事化无。纪检部门在专门的监督中，由于并非是专业的工程技术人员，即使全程监督项目建设，也难以发现其中猫腻，因而只能从制度上进行监督，监督效力也因此大打折扣。而教代会、工代会等形式的民主监督一般都是以公开的结果为依据，而且公开面和公开的内容有一定限制，难以监督项目进行的过程，监督力度可想而知。此外，高校的监督体制不完善，监督责任主体没有落实，群众监督也变得有名无实。
四、完善广西高校基本建设内部控制的相应措施
1.单独设置内部控制职能部门。内部控制工作是一项长期的工作，独立的内部控制职能部门是确保高校内部控制平稳落地、有效推进的重要组织保障。高校要严格按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求单独设置内部控制职能部门，全面负责组织协调内部控制工作，确保内部控制职能部门的统一领导地位。同时，高校要充分调动审计、纪检监察、基建后勤、财务和资产管理等部门积极参与内部控制的建设与实施，重点关注关键领域、关键流程的风险点，及时进行有效防范，切实发挥重点部门在内部控制中的作用。
2.规范招标行为。基本建设项目招标行为规范与否离不开制度的保障，高校应以完善招标相关制度为抓手，从制度上明确规定招标方式、招标流程、招标相关人员责任等具体条款，从而确保招标行为有据可依、有章可循。然而，再完美的制度最终都需要经过有效执行才能防范漏洞，避免不规范行为发生。高校可以从以下三个方面继续加大努力，确保招标行为合法合规。第一，从严把关投标施工单位的资质、信誉等相关情况，重点关注投标施工单位过往有无承建类似项目以及承建的质量、建设单位评价如何等。第二，强化招标相关人员的责任意识和保密意识，引导招标相关人员自觉按照招标制度的要求严格开展招标行为。第三，加大招标全过程的监督力度，比如单独设立一间安装有摄像头的招标室，营造一个公开、透明的招标环境，确保招标过程公平公正。
3.把好合同签订关。为避免在合同签订后随意变更合同内容，高校在签订合同前应组织相关部门仔细审查合同及施工方案等相关材料。基建后勤部门要重点审查工程清单是否有漏项、错项，避免后期频繁签订工程变更联系单、签证单；
财务部门重点审查合同约定的履约保证金是否按时转入学校指定账户以及工程款结算方式、支付方式的合理性和可行性；
审计部门重点审查履行合同资金来源是否已经落实，以及合同条款的真实性、合法性和合规性等。重大合同除了一般审查外，还需聘请法律顾问协同审查，重点审查合同的合法合规性、合同内容及签订手续是否完备以及争议的解决等相关内容。合同签订后双方均应严格履行合同义务，非必要不能变更合同内容，确需变更双方应该协商一致签订补充协议，以保证双方的合法权益。
4.审计监督贯穿全过程。高校每年都会有一些基本建设项目，加强对基本建设项目的全过程审计监督对高校的健康发展意义重大。针对目前存在的问题，高校应该坚持多措并举，确保审计监督贯穿于项目的全過程。首先，高校内审部门要配备至少一名熟练掌握审计、工程等相关专业知识的复合型人才，并安排其每年参加一定次数的专业知识培训。其次，内审人员要深入一线施工现场加强监督，对发现的的问题要求限期整改，对可能存在的风险漏洞提供合理的建议，及时进行有效防范。同时，对于隐蔽工程的施工，内审人员要详细记录施工过程相关数据，收集相关的施工图片，为后期审计提供参考依据。最后，高校要强化监理单位的责任，确保监理单位在项目施工过程尤其在关键施工点能进行有效监理，充分发挥监理单位的监督作用。
5.项目资金专款专用。高校在做学校发展规划时，应结合自身的财力状况，量力而行，不能随波逐流，盲目扩张。扩建、改建师生必要的教学环境、生活场所等大型基本建设项目要逐一论证、详细规划，明确各个项目的资金来源，并根据资金来源的要求专款专用，不能在各个项目中调剂使用，更不能为了完成资金使用进度而挪作他用。同时，高校在做年初部门预算时，应根据往年基本建设维修资金使用情况，科学合理安排预算，避免突发情况出现时，没有足够的资金及时维修，导致各项目之间调剂频繁，严重影响高校各项业务的正常开展。此外，审计部门要加大对项目资金使用过程的跟踪监督，确保项目资金按进度使用、专款专用。
6.规范项目竣工验收。竣工验收是基本建设的重要环节，高校应当高度重视，不能以走走过场的形式敷衍了事，而要从验收的组织、方式等方面加以规范，确保项目保质保量如期完成。首先，高校要明确规定验收必须组织施工单位和校内如基建后勤、资产、审计、财务等相关单位参与，并且参与验收人员须对项目有一定的了解，必要时聘请校外专家参与验收。其次，验收应尽量覆盖全部工程量，如工程量实在太多，可分批次组织验收或者抽取代表性的部分工程量进行验收，但应加大抽样比例。再次，强调参与验收人员的工作纪律和责任，验收过程必须认真对待，切忌走马观花。最后，项目竣工后应及时组织验收，对于验收中发现的问题要求施工单位限期整改，整改完成后如有必要可再次组织验收，直至项目所有工程全部验收合格方可付款。
五、结语
基本建设是高校发展进程的重要组成部分，基本建设内部控制的有效实施对于高校防范财务风险、堵塞经济管理漏洞、避免贪污腐败等方面都有直接的关系。在此过程中，高校不仅需要单独设置内部控制职能部门，建立内部控制统一领导组织，还要通过规范招标行为、把好合同签订关、让审计监督贯穿全过程、确保项目资金专款专用、规范项目竣工验收等具体措施把内部控制落到实处，从而促使广西高校不断提升治理水平和治理能力。
[基金项目：广西教育科学“十四五”规划2021年度专项课题“广西高校基本建设内控制度研究”（课题编号：2021ZJY1984）]
参考文献：
[1] 陈燕.高校基本建设内部控制存在的问题及对策探讨[J].贵州农机化，2019（01）：58-61.
[2] 万珍珍.高校基本建设管理现状及措施研究[J].项目管理技术，2019，17（03）：143-148.
（作者单位：桂林理工大学南宁分校 广西南宁 530000）
[作者简介：包志芬，桂林理工大学南宁分校会计师、审计师；
庄承平，桂林理工大学南宁分校经济师；
叶玉琼，桂林理工大学南宁分校会计师、审计师。]
（责编：贾伟）
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