陈卫民 郑兆龙
习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。而我国宪法则把公民的控告权和申诉权并列作为公民的一种基本权利进行了明确规定。关于宪法中规定的公民申诉权，在现有的法律体系和司法实践中已经得到完备保障和救济，但是对于宪法中规定的公民控告权，相对来说还存在一些不足。在新时代新征程中，检察机关作为宪法定位的法律监督机关，应通过能动履职，强化对公民控告权的维护，这既是检察机关全面加强宪法实施和监督的一种重要体现，更是在全面推进检察工作现代化中，进一步完善检察法律监督体系的一种有益探索。
一、控告权行使与检察法律监督之关系考察
控告权的触发，一般是因为人民群众认为国家工作人员或国家机关侵犯了自己合法权益，进而引发控告。控告权本质上是一种诉权［1］，这种诉权不同于民事诉讼法上的“起诉权”或“上诉权”，从宪法规定的字面意思来看，它诉的对象为国家工作人员和国家机关。控告权作为一种实质意义上的一种诉权，应该体现现代诉讼法的一些基本原理。也就是说，关于宪法规定的公民控告权，应该采用符合诉讼规律，体现程序正义的方式处理，而不是用行政或其他方式处理。如果在公民向其提出控告时，相应的职能机关不以正当程序处理或不审慎处理，就群众更不能感受到公平正义。
在我国，检察机关是宪法定位的法律监督机关，而公民控告权的行使与检察机关履行法律监督职责，有着千丝万缕的联系。检察机关作为宪法意义上的法律监督机关，无论是从历史还是从现实来看，一直都是维护和保障公民控告权的不二机关。探寻历史不难发现，正是由于检察机关在履行宪法规定的法律监督职责中，对群众控告举报的高度重视，认真负责地办理每一个控告举报案件，才在司法实践中通过一点一滴的积累获得党和人民的信任，也是因为如此，检察机关法律监督的内涵和外延才得以丰富和发展。可以说，人民群众对检察机关作为法律监督机关形象的外在感知，正是从检察机关在维护和强化并正确处理公民控告权的公正程序、办理公民控告检举案件中，逐步建立起来的。检察机关对控告举报处理越适当，越彰显司法正义，在人民群众看来，检察机关的法律监督形象才会越闪耀，存在的价值就越凸显。
随着全面依法治国战略进程到加快推进，检察机关法律监督职权逐渐摆脱三大诉讼框定的场域，不再局限于诉讼监督，出现了向行政执法、立法领域延伸的迹象［2］。在全面依法治国战略的要求下，作为宪法意义上的法律监督机关，必然要求检察机关成为宪法法律的守护者，成为公民基本权利的守护者。新时代新征程，检察机关作为国家的法律监督机关和保障国家法律统一实施的司法机关，对于宪法规定的公民控告权，必须担负起重大的政治责任和担当，强化控告权维护，以检察法治之力服务中国现代化。同时，加强公民控告权维护也是践行“以人民为中心”发展思想的应有之义，更是学习贯彻党二十大报告中“加强检察机关法律监督工作”精神，努力构建新时代检察机关法律监督新格局的有力举措。
二、控告权行使视野下检察法律监督面临的问题
新一轮司法体制改革后，检察机关法律监督面临诸多新的挑战，尤其是对于公民控告权的维护和落实而言，由于一系列因素的叠加综合，直接影响了检察权能发挥，进而影响到检察法律监督的方方面面。
（一）机构及机制变革带来控申检察权能弱化
在控告权行使的视野下，唯有各项检察权能的充分发挥，才能使检察机关的法律监督效果更加突出，而检察机关内设机构的调整和改革则直接影响各项检察权能。在职务犯罪侦查权转隶及司法责任制改革后，检察机关提出“重自强”口号，在检察权能探索创新方面迈出较大步伐，比如提起公益诉讼成为检察权扩充的一种新权能；
同时为了适应新时代检察工作发展要求，对內设机构进行了彻底性重整和变革，比如构建发展成了“四大检察，十大业务”的工作格局；
对先前办案工作机制进行了革新，比如捕诉一体化，强调在办案中监督，在监督中办案。在最高人民检察院，以检察十大业务为依托，设立十个内设业务办案机构，在省级及以下的检察机关则根据各地的实际情况，参照最高检内设机构设置。根据检察机关内部机构的重塑和调整，曾经为检察机关声誉和法律监督地位的提升立下汗马功劳的控告申诉检察业务，作为检察机关内设职能机构，虽然列在“十大业务之末”，却不在“四大检察”之列。在省级及以下检察机关，控告申诉检察部门无论是人力资源配备，还是相关资源的集聚，都不足以支撑控申部门对公民控告权的强化维护的要求。从办案机制来看，控告申诉检察部门真正纳入司法化办案程序的案件，根据最新《人民检察院刑事诉讼规则》规定，只有阻碍律师诉讼权利的控告案件，而“立案监督”“不立案监督”“侦查违法”等刑事诉讼法中规定的控告事项的办理，控告申诉部门（实际是刑检部门）只是进行形式审查。尽管这种办案机制的调整，只是检察机关内部办案资源重新组合，貌似与检察权整体运行和法律监督能力无关，但这种调整并不能提升控告事项办理的质效，还一定程度上影响了各项检察权能监督质效的整体发挥。
（二）“重庆检察”样本机构改革有待改善
结合重庆本地考察，重庆检察作为全国检察机关内设机构改革第一批试点单位，大刀阔斧，勇于探索，走出了与全国其他检察机关不同的特色之路。其主要做法是：一是将控告申诉部门与案件管理部门合二为一，组建成为业务管理监督部门；
二是将民事检察和行政检察仍然合二为一；
三是将技术检察部门和法警队合二为一，整合成为检察业务保障部门。从与最高人民检察院内设机构相对应关系来看，重庆检察专门办案业务机构少了2个，在与最高检的条线关系上则呈现出一对多的特点；
从与全国其他兄弟省市检察机关比较来看，重庆检察则表现出内设机构过分精简，改革之初未周全考虑到实际情况，未结合重庆本土实际，组建具有地方特色的检察内设办案业务机构。比如，浙江检察就组建了以检察侦察和技术为特色的检察内设办案业务机构；
云南检察除了与最高检对应的十个业务办案机构外，还另外组建了专司毒品案件办理的内设业务办案机构。重庆检察机关的内设机构改革，其优势在于精简了机构，整合了资源，便于内外联合，特别是其率先推出的12309电话云呼叫等工作创新，更是便于群众控告和反映；
而不利之处在于，控告申诉部门和案件管理部门两个不同属性的业务部门相互融合度低、管理成本高、控申检察权能萎缩，其他检察业务办案机构的设置并未彰显“四大检察”“十大业务”的业务属性，也未体现新重庆新发展的地方特色。
（三）信访化处理控告事项影响法律监督实效
根据最高检第十检察厅（又称控告申诉检察厅）职能介绍，主要是负责受理向最高人民检察院的控告申诉，承办最高人民检察院管辖的国家赔偿案件和国家司法救助案件。据此，关于公民控告权的维护，检察机关的控告申诉部门承担着主要职责任务。控告申诉部门通过对公民控告、申诉、信访的办理，成为联系人民群众，展示检察机关法律监督形象的重要内设部门之一。原最高人民检察院检察长张军在2019年3月的人大工作报告时提出，“将心比心对待群众信访，建立7日内程序回复，3个月内办理过程或结果答复制度”。该项工作由最高检第十检察厅具体承办，在省级及以下三级检察机关实际上由控告申诉检察部门具体落实。由此，控告申诉检察部门成为全面落实群众信访件件有回复制度的重要职能部门。群众信访件件有回复制度，是检察机关践行以人民为中心发展思想的重要举措，该制度自实施以来成果突出，效果显著。但与此同时，控告申诉检察部门倾覆大量资源在“信访件件有回复”工作后，实践中也带来对公民控告事项信访化处理的问题，主要表现在：对于刑诉法的明确规定应当由检察机关办理的控告事项，由控申部门收受材料后移送给相应的刑检部门办理；
对于控告司法人员可能涉嫌违法犯罪具有线索价值的，作为线索收受移送给刑执部门办理；
对不属于检察机关处理的其他控告事项，则移送给监察委员会或相应的职能部门处理。不难发现，从处理控告事项的特征及流程来看，大多数是信访化处理。信访化处理群众控告事项，不但对于新时代强化公民控告权维护无益，而且不适应群众对法治的新期待和检察法律监督的新要求，更不利于检察法律监督形象的提升。
（四）职侦转隶带来的监督力度减弱
检察机关职务犯罪侦查权及相关从事职务犯罪侦查的相关人员，从2018年起整体转隶到监察委员会。这一改变对检察机关处理公民控告举报的事项而言，职务犯罪侦查权的转隶让检察机关对公民控告举报的绝大多数事项，不再具备立案、侦查权，甚至不具备调查核实权。尽管从公民控告举报国家公职人员违法，行使控告权的角度来看，只是职能机关对象发生了变化而已，但是鉴于社会认知惯性，以及检察机关作为宪法法律监督机关定位和群众的法律监督机关形象感知并没有转变，而事实上根据最新《人民检察院刑事诉讼规则》规定，检察机关仍然对公民控告、举报部分事项有司法化处理权，包含侦查立案、调查核实处理等，比如检察机关对举报司法工作人员违法犯罪仍有立案、侦查权。因此，与以往相比，职务犯罪侦查权转隶对检察机关来说，只是让法律监督失去“利剑”，引发监督力度和效果的挫感。但是，由于检察机关法律监督地位不仅没有改变，在新时代新征程党和人民对检察机关法律监督的要求和期待不减反增，检察机关不应“失志”于职侦转隶带来的困扰，应在积极主动履行宪法法律监督职责中切实做到敢于监督，善于监督。
（五）检察权能与法律监督理论支撑之不足
我国检察机关的法律监督地位和检察权基本属性直接来源于宪法第134条关于“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”的规定。对于该条规定，有学者却认为，无论是从实然还是应然的角度来考虑，都只能得出一个结论，那就是我国检察权的基本属性应为法律监督权［3］。但是，学界在坚持检察权基本属性为法律监督权的同時，却又否定检察权法律监督的多元论，进而否认检察权功能的多元化，认为不能把行政违法监督与法律监督同化，主张宪法规定的法律监督应为广义的法律监督，该广义上的法律监督包括权力机关的监督，行政机关的监督，司法机关的监督和社会监督，而我国检察机关的法律监督就是广义上的法律监督［4］。
随着中国特色社会主义检察制度的实践和发展，对检察理论研究的不断深入，检察机关对如何完成宪法定位的法律监督机关使命，作了很多有益和大胆的探索，也取得了令人瞩目的成就。但是，针对公民控告权的维护而言，目前检察工作实践中，依然只是停留在诉讼监督框架内，主要是通过行政诉讼案件监督的受理、抗诉及制发再审检察建议等方式实现。受固于行政法及行政诉讼法理论框架，检察机关对公民控告权的维护，实际上饱受不充分性和被动性的阻梗，不仅无益于检察机关法律监督形象的跃升，而且无法满足新时代人民群众对公平正义的需求，更不符合宪法把检察机关作为法律监督机关定位的期待。
三、完善检察机关法律监督体系构想
新时代新征程，完善检察机关法律监督，必须找准问题，持续深化检察改革。针对检察工作实践中存在的问题，考虑以强化对公民控告权维护为路径，克服检察权运行及各项检察权能资源优化组合之不足，持续强化实现检察机关作为宪法法律监督机关的定位，开创检察法律监督工作新局面。
（一）探索法律监督新路径，拓展检察新权能
根据最新修改后的宪法规定，检察机关作为法律监督机关的宪法定位并没有改变，中共中央于2022年发布的《新时代下检察机关加强法律监督意见》更是为检察机关在新时代下大力改进和加强法律监督，提供了强力的政策支持和政治保障；
随着二十大精神的全面贯彻落实，检察机关应该以此为契机，鼓足新时代下法律监督路径探索的勇气和智慧，持续深化检察改革，在积极履行宪法法律规定的监督职责中，通过对公民控告权的加强维护，探索法律监督新路径，取得立法上的支持，获取检察机关对公民一般控告事项的调查核实权，积极打造类似检察建议书的“检察机关法律监督结果通知书”，并在检察工作实践中逐步使之刚性化和权威化，让宪法定位的法律监督机关具备“利剑”，夯实监督效果。同时在过去内设机构改革中形成并发展的“四大检察”法律监督新格局的基础上，积极总结经验，为更好地运用各项检察权能促进法律监督，可以进一步考虑探索新增“控申”“刑执”两大检察，构建检察工作现代化中的法律监督新格局。
（二）构建维护公民控告权司法化审查程序
从目前检察工作实践来看，真正纳入完全司法化审查程序的控告案件主要是国家赔偿类案件，律师被阻碍诉讼权利类案件；
而“立案监督”“不立案监督”类案件，只称得上是半司法化审查程序的案件；
比较特殊类的案件比如司法工作人员涉嫌犯罪，由于检察实践工作中，对于公民控告的该事项，一般是作为犯罪线索审查后，视其是否有立案查办的价值，再考虑是否进入司法化办理，因此此类控告事项，也谈不上完全的司法化审查程序。除了上述控告事项外其他类控告事项，则一般都存在信访化处理的现象。检察机关构建公民控告事项的司法化处理程序，旨在能动履行宪法规定的法律监督职责，积极审慎处理公民的控告，使之符合现代诉讼的一般原理，提升人民群众在每一个案件中公平正义的感知。其中处理程序可以分步实施，在改变大部分控告事项信访化处理的基础上，最后逐步通过制发“检察机关监督结果纠正违法通知书”等创新法律文书等形式进行法律监督和结果办理。
（三）调整办案机制，组建专门法律监督部门
如前所述，既然控告权作为宪法明确规定公民的一项基本权利，而在检察机关内部，专司控告处理的控申部门在改革中又被弱化，检察机关可以尝试建立一个专门的内设机构，负责对公民控告事项进行司法化程序审查办理。从历史和现实来看，控告申诉检察部门可以担此重任。检察机关一是应该重新优化组合配置内部资源，调整相应的办案机制，对于刑诉法规定的控告事项，应该交由控告申诉检察部门去办理，申诉复查案件更应该由控告申诉部门办理，这样既能避免内部职责混责不清，更有利于提升检察机关法律监督专业能力和水平。二是在控告申诉部门名副其实成为检察机关专业的法律监督部门后，可以进一步考虑，将控告申诉检察部门对控告事项办理，具备调查核实权，进行司法化审查办理，根据办理结果制发“检察机关法律监督结果通知书”等对外统一格式的法律监督文书，真正提升检察机关法律监督形象和地位。
（四）提升检察权理论研究水平，获得理论支撑
控告权是宪法规定的公民的一项基本权利，新时代推行全面依法治国战略，权力的行使，特别是国家公职人员和国家机关权力的行使，必须得到有效监督，如此才符合法治精神。而检察工作实践中通过加强对公民控告权的维护，其价值不仅在于可以强化公民对国家公职人员和国家机关的监督力度，还在于构建和重塑以公民监督为群体的另一种监督势能。从另一种意义上讲，这也是依法履行宪法定位的法律监督职能，即检察机关通过加强维护公民的控告权，实际上是变相强化了对国家公权力行使的法律监督，也是探寻到了运用检察权能获得法律监督的新路径。因此，新时代新征程，检察机关不应该将宪法定位的法律监督权限制在诉讼领域，更不能让检察权的运行止步于诉讼框架内，而是要根据符合中国特色社会主义的检察理论的实践和发展，构建新时代符合检察权运行规律的检察权理论和法律监督理论。
（五）结合重庆本土特色，打造“重庆检察”亮点
针对重庆而言，由于重庆市检察机关是机构改革首批试点单位，当年作了很多有益探索，但也存在不足，其中最突出的是，未与最高检机构设置形成一一对应，民事检察和行政检察业务未单设，控告申诉业务也未单设，导致四大检察、十大业务发展不均衡，上下级条线关系不清晰。新时代新征程新重庆，重庆检察应顺势而为，尽快調整完善内设机构设置，参照全国其他兄弟省市检察机关内设机构设置，尽快将控告申诉检察业务与行政检察业务分离出来，单独组建控告申诉检察业务机构和行政检察业务机构，让重庆的四大检察和十大业务均衡发展。同时，重庆检察应抓住重庆新成立成渝金融法院的良好契机，切实做好跨省域金融检察的“金”字招牌，打造“重庆检察”特色亮点，凝聚起推动成渝金融检察工作高质量发展的强大合力，立足重庆本土特色，顺势设置重庆金融检察内设业务办案机构，助力新重庆新发展，依法能动履职在服务现代化新重庆建设中展现新作为，为服务成渝地区双城经济圈建设、西部金融中心建设贡献更多重庆检察力量。
参考文献：
［1］陈亮，上官丕亮.上访者控告申诉权的宪法解读［J］.广东广播电视大学学报.2012（92）：02.
［2］魏晓娜.依法治国背景下检察机关的性质与职权［J］.中国法学.2018：01.
［3］石少侠.论我国检察权性质［J］.法制与社会发展.2005：03.
作 者：陈卫民，重庆市检察院第五分院副检察长
郑兆龙，重庆市检察院第五分院四级高级检察官
责任编辑：刘小侨
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