范 丛
(中国海洋大学，山东 青岛 266100)
我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，完成了消除绝对贫困和区域性整体贫困的艰巨任务。但是，我国是发展中的大国，低收入贫困群体的比重还较大，当前人们对于美好生活的向往和发展不平衡不充分的现实矛盾依然存在，最突出地体现在乡村[1]。党的十九届五中全会提出“十四五”时期要将全面推进乡村振兴作为农村发展的重要任务，在顶层设计上实现从精准扶贫到乡村振兴的话语转变和战略切换。在乡村振兴战略下该如何巩固脱贫攻坚成果、解决农村发展的短板、维护小康社会的长期稳定成为下一阶段社会治理的重要任务。农村社会救助制度自2009年建立以来，不断发展完善，形成了以特困人员供养、最低生活保障、医疗救助、住房救助、教育救助、临时救助以及灾害救助为主体的制度体系，对保障农村居民的基本生活发挥了不可替代的作用，特别是在脱贫攻坚战中，社会救助的作用更加基础且突出。作为一项攻坚性的任务，脱贫实践是“运动式”的，要求在较短时间内取得可见的脱贫成效，由此也面临着脱贫成果不牢固、返贫风险高等难题。社会救助制度能够兜牢贫困群体的生活底线，巩固脱贫成果，降低返贫风险。中央文件已多次提出促进精准扶贫与农村最低生活保障制度衔接的要求，正是社会救助在农村贫困治理中重要作用的体现。如今，社会救助在农村已经完成以“两不愁、三保障”为核心、着重从收入角度保障贫困群体基本生计和脱贫成果的任务，面对当前农村发展的新要求，社会救助制度应进行功能提升，继续为乡村振兴战略的全面铺开保驾护航。
学界对农村社会救助制度的改进和发展已有研究，在宏观层面上，有学者提出我国社会救助应建设成为“普惠型”救助体系或是“发展型”救助体系[2]；
在微观层面上，有学者提出从社会救助的现有框架下进行部分调整和优化，在救助对象、救助水平、给付方式、救助主体、救助的法治化建设以及救助的城乡一体化发展等方面进行改革。就如何实现农村社会救助制度的功能转型，当前研究的普遍共识是社会救助应由消极输血向积极造血功能转化，改革创新的内容不仅包括现行的生活救助，还应当涵盖促进发展的功能[3]，在坚持弱有所扶基本发展方向的基础上，采取积极的、发展型的救助理念，确立兜底保障与融入发展相结合[4]，强化“助人自助”的贫困治理功能，注重受助者可持续发展[5]，着眼于构建更具综合性、发展性和积极性的反贫困政策体系，提升贫困人口的发展能力、满足弱势人群多样化的服务需求[6]。在确定制度目标后，应探索建立精准的社会救助资源供给体系，完善多维度的社会救助资源供给结构，形成与经济社会发展水平相适恰的供给水平[7]，以及以需求为导向、以大数据技术为手段的社会救助对象瞄准机制[8]，实现与精准脱贫等政策的衔接和整合。在社会救助资源供给方面，统筹政府救助和社会援助两大资源体系，广泛链接并合理利用各类社会资源，构建以提升可持续生计能力、社会融入能力为核心的社会救助体系，对困难群体开展“资金+物资+服务”的多样化、个性化救助服务[9]。已有研究对社会救助制度的改革和发展进行了较为充分的探讨，普遍认为社会救助制度在巩固保障生存基础、维护底线公平的同时，应增加更多促进贫困人口能力发展的措施，以更好地满足当前贫困群体的多元需求。本文立足于乡村振兴视角，合理定位当前农村社会救助的制度目标，并对存在的问题进行剖析，就如何使社会救助制度更好地满足乡村振兴战略的要求提出政策建议。
乡村振兴战略规划中明确要求建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”[10]，特别是对社会救助中重特大疾病救助、特困人员救助、低保制度等事项做了具体部署；
习近平总书记在中共中央政治局第二十八次集体学习中进一步提出促进社会保障高质量发展和可持续发展的要求，强调“要把农村社会救助纳入乡村振兴战略统筹谋划，健全农村社会救助制度”，明确了乡村振兴战略下社会救助的地位和作用。因此，要在充分总结社会救助与脱贫攻坚衔接互嵌、共同促进的经验的基础上，对农村社会救助制度进行统筹谋划发展，以更好地满足乡村振兴战略的目标和要求，为实现共同富裕奠定民生基础。
兜底保障低收入群体的基本生活是农村社会救助本该有的功能目标定位，但是，以“输血”为主的救助方式已不能满足当前低收入群体的救助需求，社会救助制度应不断提升功能，朝着促进发展的“造血”救助方式转变，并逐渐实现城乡统筹融合发展。
(一)继续强化兜底保障：筑牢乡村振兴的民生底线
虽然完成了脱贫攻坚、消除绝对贫困的时代使命，但依旧存在无法通过扶贫手段摆脱贫困的群体。由于扶贫开发政策主要对有劳动能力的贫困户进行帮扶，农村现有的贫困群体中很多都是在经济社会发展中不断沉淀到最下层的群体，如老弱病残群体，需要社会救助制度长期兜底保障。另外，部分脱贫地区从扶贫开发到乡村振兴的衔接基础还比较薄弱，即使对贫困人口进行建档立卡，通过项目开发扶贫，但项目从投入到产出也有一定的时效，在此情况下，贫困群体脆弱性较强，面临较高的返贫致贫风险。2016年以来，民政部等相关部门提出加强农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的政策文件，确保将符合条件的建档立卡贫困人口及时纳入低保或特困人员救助供养，实现“应保尽保”。截至2020年11月，已有2 004万建档立卡贫困人口享受低保或特困人员救助供养政策[11]，社会救助兜底保障扶贫群体已取得显著成效。但是，扶贫开发的“软环境”和低保政策的“硬制度”在具体认定条件和援助标准之间还存在宏观与微观矛盾，在实际操作中难以把握两方面对象的交叉和动态变化，影响了资源的合理配置和政策衔接效果，未来还需进一步完善。
对于那些已实现脱贫的群体和处于贫困边缘的群体来说，从扶贫开发的“两不愁、三保障”跨越到乡村振兴的“生活富裕”标准还比较难[12]，这部分群体目前主要依靠临时救助制度来解决生活中的突发风险。临时救助制度作为解决居民各类突发性、紧迫性、临时性生活困难的重要举措，对加强贫困人口的兜底保障有重要作用。中央曾出台《关于在脱贫攻坚兜底保障中充分发挥临时救助作用的意见》，要求针对建档立卡贫困户、低保对象、特困人员等困难群众的各类临时性生活救助措施统一纳入临时救助制度管理，充分重视和肯定了临时救助在整个扶贫行动中查缺补漏、强化扶贫效果的功能。巩固拓展脱贫成果和脱贫质量是当前推进乡村振兴战略的底线任务，中央已出台意见明确提出加强脱贫攻坚和乡村振兴这两项制度衔接的顶层谋划。可见，无论是在话语表述还是政策行动中，农村各类低收入人口依然是政策扶持的重点对象，而这些都需要社会救助制度继续发挥兜底保障的作用。
“相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐”是乡村振兴2035年的远景目标，这就要求在坚持公平正义的原则下，建立完善的农村社会保障制度，确保农村社会分配的公平合理。而社会救助的“托底线”原则也应从托住困难群众基本生存的底线逐渐稳步提高到托住其达到社会常规生活水平的底线，以及困难群众在收入和实际生活水平方面与社会平均水平差距的底线，保障困难群众的收入和实际生活不低于人均水平的一定比例，从而缩小农村贫困群体的收入和生活水平差距，缓解相对贫困，实现农村社会结构的稳定。
(二)促进发展：提高贫困群体的内生动力
传统的观点认为，社会救助主要用来解决社会最贫困群体的基本生存问题，无需有其他延伸功能，如果仅在这一层面上理解社会救助的制度目标的话，那社会救助在后全面小康时代下助力解决相对贫困、实现共同富裕中发挥的作用不是很大。但是近年来，我国农村低保对象呈现不断减少的趋势，2012年农村低保人口占同期农村总人口的8.3%，2020年这一比例降至6%[15]，说明生活水平处于低保标准以下的困难家庭正在快速减少，再过几年可能就会维持在很小的规模，但这并不意味着反贫困事业的大功告成。随着经济发展和收入差距拉大，处于生活型和发展型贫困的人数在逐渐增多，该群体对自我发展的要求日益凸显，使得社会救助中的“底线”内涵急需升级。目前，国内外学术界对社会救助的制度目标已经有了新的认识，较为普遍地认为社会救助制度应在促进救助对象个人能力发展中发挥积极作用，满足基本生活需要是最低要求，还应使救助对象获得发展的机会和能力，利用有限的救助资源实现自助，并最终融入社会[14]。“积极的社会救助”[15]“发展型社会救助”[16]等理念不断被提及，这些理念更加注重救助对象能力提升建设，强调人力资本投资，推进救助资源与市场参与之间的有效衔接，把短期的“救急难”与长远的“社会投资”的社会政策有机结合，在当前乡村振兴的背景下具有极强的借鉴意义。
乡村振兴的20字方针具有丰富的内涵，其中“生活富裕”是乡村振兴战略的根本目标，即着力解决农村的贫困问题，向着共同富裕迈进，而“产业兴旺”是解决农村一切问题的前提，产业发展不起来，乡村振兴就缺乏根基，共同富裕无从谈起。产业发展的主体是农民，在乡村振兴视角下的农村贫困群体将更多地面临发展型贫困，对这类“有潜能的贫困者”，要加快建立缓解相对贫困的长效机制和政策体系，增强脱贫地区造血功能。与之相适应，社会救助的理念也应从着力解决绝对贫困向逐步解决相对贫困转型，制度目标应从生活型救助转型到预防性救助和增能型救助。生活型救助的目标是要保障困难群众的生活水平不低于社会常规生活水平或在当前阶段保障不低于社会平均水平的一定比例，为产业发展解除后顾之忧；
预防性救助则要求将社会救助行动提前到贫困预防阶段，提前降低那些可预见的返贫风险；
而增能性救助则是要重点关注困难群众的发展能力，包括增加发展机会，增强自身发展能力和激励发展动机，一些专项救助如教育救助、就业救助等都可以为贫困群体赋能，增强内生动力，从而强化乡村振兴的人才支撑。
(三)加强制度统筹：助力城乡融合治理
乡村振兴战略对推进城乡统一规划、完善城乡融合发展做了具体政策部署，缩小城乡发展差距、破除城乡二元社会结构势在必行。“振兴”体现了村、乡镇、城市同步发展的格局和城乡互动、城乡协调、相互促进、相互融合的发展理念[17]，这有别于过去针对某一具体农村问题的发展对策。长期以来，资源要素由农村单向流向城市，农村大多处于被城市带动和辐射的附属状态，导致其逐渐出现“空心化”和“贫血症”[18]状况，加深了城乡差距。当前，以农民返乡创业、资本下乡、项目开发、新型城镇化建设为标志的“城乡融合”正加快发展，农民增收渠道增多，城乡差距缩小，城乡共融共治成为乡村振兴中的必然要求。
进一步优化农村社会救助体系、实现社会救助城乡统筹发展是跨越分割、消除身份差异的必然要求，是助力乡村振兴的客观需要。《关于改革完善社会救助制度的意见》中也提到要“推进社会救助制度城乡统筹，加快实现城乡救助服务均等化，加强与乡村振兴战略衔接”。过去，我国社会救助制度受城乡二元分割的社会结构影响比较严重，制度的制定和实施都实行城乡分治的方式，城乡在救助对象的认定、救助资金的发放、救助基金的日常管理以及低保标准的测算、公共财政投入等方面均存在难以跨越的鸿沟[19]，在一定程度上强化了城乡居民的身份差异，个别地区城乡社会救助水平差距巨大，农村社会救助成为制度体系建设的短板。在全面推进乡村振兴战略的背景下，统筹城乡社会救助制度是保障城乡居民平等获得社会救助权利、促进社会公平、提高社会治理水平的必然要求。近年来，各地区的社会救助城乡统筹发展速度明显加快，在救助政策、救助管理、救助标准方面逐步走向城乡统一，尤其在部分经济发达的地区已率先实现社会救助的城乡一体化[20]。推进社会救助的城乡统筹，需要稳步提高农村的社会救助标准，解决救助体系的城乡分治状态，为贫困群体在城乡之间的合理流动提供保障，充分发挥安全网的作用，免除农村贫困群体的后顾之忧，助力乡村振兴的全面实现。
社会救助制度在乡村振兴战略中应有继续强化兜底保障、促进发展以及助力城乡融合共治的目标定位，是实现乡村振兴不可或缺的制度安排，其功能不仅不能降低，反而要继续提升。但是，农村社会救助制度还存在救助标准偏低、救助覆盖狭窄、救助方式单一等问题，不适应乡村振兴的要求，亟需进一步改善。
(一)救助标准偏低，兜底保障功能弱化
从总体上看，目前我国社会救助的水平偏低，首先表现在低保救助标准低。2020年，全国农村平均低保标准占同年农村居民人均可支配收入的34.8%，占全国居民人均可支配收入的18.5%[21]，相比之下，发达国家的贫困标准一般占居民人均可支配收入的50%～60%左右，当前的救助水平仍然只能保障贫困人口的基本生存。在反贫困的实践中我们发现，即使达到了脱贫的收入标准，很多情况下，贫困群体依然会存在获取教育、基本医疗和住房的实际困难，而具有较高的返贫风险，这与脱贫或救助标准偏低有很大的关系。低保标准偏低不仅影响到低保制度的覆盖人数，由于低保标准也是实施其他专项救助的前提和基础，也影响到了与低保制度挂钩的多个救助项目的对象规模，并最终造成整个社会救助体系功能的弱化[22]，引发漏保和救助不足危机。
除低保标准偏低外，在医疗救助方面，尽管贫困人口享有较高的医疗报销比例，根据就近就医的原则，农民应选择可及性强的医疗机构，但是，当前城市优质医疗资源下沉力度不够，就近的卫生室和乡镇卫生院往往只能提供最基础的医疗服务，农村贫困人口获得及时的、高水平的医疗救助的可及性较差，面临较高的因病致贫风险。再者，随着部分城中村、城郊村与城市之间的经济联系日益密切，农村居民与城市居民在产品消费和生活成本方面的分界线逐渐模糊，越来越多的消费品涌向农村，农村居民日常生活日益“都市化”，致使农村社会救助制度对贫困人口生活质量的提升作用比较有限。低标准的保障水平与社会认可的基本生活水平间的鸿沟难以逾越，难以从根本上改善贫困群体的生活状况，在乡村振兴的背景下，低保障标准也对社会救助在巩固脱贫成果、降低贫困人口返贫风险等功能的发挥形成较大的挑战。
(二)救助覆盖面小，相对贫困人口缺乏常态化帮扶
消除绝对贫困后，农村贫困的性质也在发生改变，相对贫困治理成为乡村振兴战略实施中的一个重要方面。相对贫困是一个富有张力的概念，有的将其理解为收入低于社会平均水平或收入状况相对他人匮乏的状态，有的将其理解为支出型贫困，还有的理解为生活型贫困或者发展型贫困，总的来说，相对贫困的概念更加关注群体间生活水平的差距，更加重视社会公平。2020年，农村20%低收入组家庭年人均可支配收入4 681.5元，折合每月390元，20%中间偏下收入组可支配收入也只有10 391.6元，每月866元，而农村20%最高收入组家庭可支配收入为38 520.3元，城市20%最低收入组家庭可支配收入为15 597.7元[23]，所以，不管与城市人口相比或者与农村高收入户相比，农村低收入组的收入状况都与之相差较多，远未达社会平均标准。2020年农村人口5.05亿，这40%的低收入人口就有2亿多。相比绝对贫困，农村相对贫困人口呈现出群体数量更多、边缘化范围更大、界定标准更难等特点。
相对贫困人口有效应对生活风险，离不开社会救助制度在保基本生活以及促进就医、就学、就业等方面的保障。在特困和低保群体已实现应保尽保的基础上，社会救助应拓展范围覆盖到那些有着较高致贫风险的相对贫困弱势群体，如果面临生活困境而缺乏帮扶，他们极易成为最贫困群体的一部分。当前农村社会救助制度的覆盖面还较为有限，以特困、低保等贫困户为主且存在福利捆绑问题，相对贫困群体未被常态化纳入救助体系中。虽然已有地区对社会救助兜底保障的标准和范围进行了一定程度的拓展，特别是权衡和优化了刚性支出等指标，适度扩大了覆盖范围，但是这些政策执行较为松散且地区发展差异大，与地方政府的民政理念和财政状况密切相关，未形成统一的常态化救助模式。
建立常态化的相对贫困人口救助帮扶机制是防范致贫风险的现实需要，但这并不是要求将社会救助的制度目标完全转向相对贫困治理，社会救助只是反贫困社会政策的一种，其最重要的功能依旧在于保障贫困群体的基本生活水平，但是，相对贫困研究的转向为社会救助提供了一种动态的视角，即社会救助瞄准的贫困现象不会随着社会经济发展水平提升而自动消失，而是长期存在的。在相对贫困的治理中，虽然市场机制可以发挥重要作用，但社会保障制度的作用在现阶段更加基础且重要。除了少数特别需要的领域之外，普惠性的福利制度目前还难以做到大幅度扩展和提升，其原因不仅是资金上的制约，更重要的是普惠性民生保障对市场和其他社会主体及其保障机制都有较强的挤出效应[24]，在这种背景下，优化社会救助体系、进一步扩大救助覆盖面成为解决农村低收入群体相对贫困问题的制度选择。
(三)救助方式单一，难以满足贫困群体的多元需求
在社会救助制度发展的初期，农村低保制度及其他救助项目的主要目标是满足最贫困者的基本生存需要，大多数项目都采用直接的物质给予和现金救助方式，比如低保制度通过现金补差、医疗救助通过报销医疗费用、教育救助通过免除学杂费、就业救助通过给付失业补贴等方式直接给予救助，在一定程度上存在维持低收入群体生存现状的倾向，服务型救助不足所导致的负面影响还不是很突出。但是，随着经济社会的发展和反贫困行动取得了实质性成果，贫困者在物质生活各方面的困难基本得到解决，在服务方面的救助需求上升，尤其是面对社会融入、技能提升、自我发展等方面的内外障碍难以解决，这在农村表现尤为突出。例如，在教育问题上，虽然教育救助通过学费减免、经济补贴等方式为农村贫困群体的就学问题提供了一定的保障，但农村青少年辍学率还是明显高于城市，教育救助仅在经济层面发挥的作用是比较有限的，农村贫困家庭子女辍学的原因较为复杂，不全是经济原因，也有缺乏引导、关爱、对教育认知不足等因素。教育救助层面缺乏一定的文化敏感性，注重对象资格识别而忽略对对象内部需求差异，注重货币化帮扶而对专业服务提供关注不足等[25]，因而在教育救助中还需要探索其他救助方式。又如，在老年人口帮扶方面，随着农村人口老龄化日益加深，与城市老年人相比，农村老年人能够享受到的公共服务较少，除了提供基本的养老金和贫困补贴外，还需增加情感慰藉、生活照料、健康医护等其他服务型项目。福利需求的提升促使社会政策手段不断革新，社会救助方式也应更加多元化和专业化。
还有值得注意的一点是，由于社会救助方式的单一，加之农村地区基本公共服务供给也相对不足，对于某些贫困户而言，如果想获得医疗、教育、就业等方面的服务性帮扶政策，可以通过取得贫困户的身份来实现，从而带来农村群体间的横向不公平，造成贫困户与普通农户之间新的“悬崖效应”[26]。在乡村振兴背景下，面向未来的社会救助仍然需要现金救助的兜底保障机制，但扩展服务型救助方式的必要性也越来越突出。
乡村振兴战略是国家现代化进程中带动农村发展的中长期宏大战略规划，是对脱贫攻坚成果的巩固，是解决三农问题的统筹谋划，是打破城乡二元结构的根本措施，其主要目标是不断增强农村居民的幸福感、获得感、安全感。社会救助制度是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，也是体现党全心全意为人民服务的宗旨和中国特色社会主义制度优越性的民心事业。习近平总书记在十九届中央政治局第二十八次集体学习等不同场合发表重要讲话，明确指出，社会政策要兜住兜牢民生底线，要把农村社会救助纳入乡村振兴战略统筹谋划，深化社会救助制度改革，完善日常性帮扶措施，形成覆盖全面、分层分类、综合高效的社会救助格局。进一步完善社会救助制度是减轻农村现存贫困、化解返贫风险、缩小城乡发展差距的政策选择。要使农村社会救助制度在乡村振兴中持续发挥作用，就需要超越传统社会救助的理念和实践，在救助标准、救助对象和救助方式等方面加以改革和发展，实现从生存型救助向发展型救助的转变。
(一)拟定多维贫困标准，完善监测帮扶机制
随着贫困治理视角的转变，社会救助的制度目标要将绝对贫困视角下主要解决生存型贫困问题转变到在相对贫困视角下主要解决生活型贫困和发展型贫困。为此，要对社会救助对象，即贫困人口的救助标准加以改革。救助标准具体包括2个方面：一是救助的识别标准，主要指的是采取何种方式确定受助对象的问题。我国救助实践中对救助对象的确定，一般以家庭人均收入及家庭资产条件为参考，只要收入和财产符合当地政府的“准入线”，即可获得救助。长期以来，这种认定方式简单地与收入捆绑，难以反映家庭在其他层面的实际困难，且造成福利叠加，如获得低保身份即等于获得在教育、医疗、住房等项目上的所有救助资源。进入后扶贫时代，为及时将救助范围扩大到更多的困难家庭，应摒弃仅靠收入准入线识别救助对象的方式，采取多维贫困指标，综合贫困群体对健康、教育、就业、住房等方面的实际需求来确定。参考国际上使用较广的多维贫困指数(MPI)，多维贫困指标一般包括健康、教育和生活条件3个维度以及营养状况、儿童死亡率、儿童入学率、受教育程度、饮用水、电、日常生活用燃料、室内空间面积、环境卫生、耐用消费品10个指标[27]，可以反映不同个体或家庭在不同维度上的贫困程度，其取值越小，说明该个体或家庭贫困程度就越低，相反，则越高。该指标体系可以根据实际情况进行调整，目前被广泛应用于国家或地区宏观贫困状况的测算以及城乡居民、儿童、农民工等特殊微观群体的多维贫困研究中。二是救助的帮扶标准，指的是救助水平的高低。当前我国农村低保标准及其他项目的救助水平都普遍偏低，还存在较大的城乡差距和地区差距，根据民政部发布的2021年四季度城乡最低生活保障标准，西部地区各省份城乡最低生活保障标准差距都显著高于东中部地区，且总体救助标准低，西部地区是脱贫攻坚的主战场，低保障标准对巩固脱贫成果、降低贫困人口返贫风险等功能的发挥形成较大的挑战。贫困地区有可能不具备继续提高帮扶标准的经济基础，国家救助资金应适当向深度贫困地区进行倾斜，为未来城乡统筹、区域统筹发展提供支持。
在确定农村低收入群体的识别标准后，应充分利用建档立卡、低保制度等已建成的数据库，进一步整合农村低收入人口信息，将社会救助的干预端口前移，从“人找制度”过渡到“制度找人”[28]，即通过建立大数据库，实现目标人群的精准定位，建立起农村低收入人口监测帮扶机制。通常认为贫困脆弱性是对家庭未来福利水平变化的预判，家庭脆弱性与遭受的风险和抵御冲击的能力相关。为便于监测农村低收入人口的脆弱性，建议在救助实施过程中增加面板数据的收集积累环节，通过贫困脆弱性测度筛查出潜在的受助对象和易返贫的脆弱群体，防患于未然地采取一系列干预措施，提供事前的物质或者服务支持，降低疾病、失业等生活风险对家庭造成的冲击程度[29]。还要通过实地复核、与其他部门建立信息联动等手段关注农村贫困家庭的收入变化情况，及时更新农村低收入人口大数据库，确保救助帮扶有进有出。农村居民收入来源较为复杂，存在隐匿性、难以量化等特征，在此情况下应完善申请-核查-评议-审批机制，联动村民小组、村干部、乡镇民政专干等管理主体，确保能够较为及时地掌握家庭收入变化情况。另外，包括社会救助在内的社会政策应当致力于减少或者消除那些导致居民陷入贫困的各种诱因。例如通过教育救助提升贫困家庭子女接受教育的可及性和提高教育水平，以切断贫困代际传递；
通过实施积极的就业政策和有效的就业培训促进贫困群体的市场参与，减少失业现象的产生等。
(二)优化分层分类格局，扩展救助覆盖面
《中共中央办公厅、国务院办公厅关于改革完善社会救助制度的意见》提到，2035年要实现社会救助事业高质量发展，经济发展成果惠及更多困难群众，民生兜底保障安全网密实牢靠，适应建设社会主义现代化的宏伟目标，这与乡村振兴2035年远景目标不谋而合。社会救助的高质量发展需要形成分层分类的救助格局，从而惠及更多相对贫困群体。
在我国，虽然分层分类的救助理念早已提及，相关救助政策也已在部分城市试点实施，但尚有诸多问题与不足，主要表现在作为实施分类救助的前提和基础的分类标准还很粗糙，难以体现特殊困难群体内部的细致差别，以至于对特殊困难群体的救助力度不足[30]。分层分类的救助体系建设应以完善的信息系统为支撑，可以按“五层次+四类别”进行设计：“五层次”指救助对象的分层，分为特困群体、低保群体、低保边缘群体、低收入群体、临时救助群体5个圈层，基本能够涵盖当前农村所有的低收入人口；
“四类别”指救助项目的分类，可形成基本生活救助、专项救助、急难救助和补充性救助4大类别。在具体实践层面，5个圈层的贫困家庭都可以享受救助资源，但救助项目的覆盖面根据家庭贫困程度的不同而扩大或缩小。比如基本生活救助主要覆盖特困、低保群体，专项救助覆盖延伸到低保边缘家庭和低收入家庭，急难救助、补充性救助则覆盖所有困难家庭。需要注意的是，基本生活救助与专项救助的分离意味着要将低保制度与其他救助项目解绑，合理有序地剥离低保制度的叠加福利，未来的基本生活救助主要用于解除贫困群体的生存危机，取消不必要的延伸功能，使其逐步回归保生存的底线定位[31]。“五层次+四类别”的救助模式形成了“保基本、多组合”的“救助套餐”，从救助对象来看，既涵盖了社会救助中的传统目标群体，也逐步把相对贫困中的困难家庭纳入到社会救助体系中，扩大了救助覆盖范围；
从救助项目来看，理清了生活救助、专项救助、急难救助、补充救助项目的不同功能，缓解了福利叠加、救助悬崖等问题，使救助措施更加精细化和有针对性，进一步拓展了救助内容，逐步形成大救助格局，促进农村救助体系的转型。
(三)增加服务型救助，满足多样化的救助需求
以提供现金或实物为内容的救助方式无法满足当前救助对象差异性和多样化的救助需求。随着人力成本和市场化服务的价格越来越高，即使现金救助再增加一倍，事实上也不足以支付农村居民购买所需的服务。因此，社会救助方案应更多地考虑增加服务救助而非现金救助。服务救助是以劳动、服务、活动等方式提供救助，与现金和实物救助相对应，以解决救助对象的具体困难、实现特定救助目的的救助方式[32]，服务救助的功能主要体现在生活、照护、支持等多个层面[33]。乡村振兴背景下，超越基本生存条件的低收入群体的困难情况往往更加复杂，社会救助制度的具体目标应该指向预防性救助和增能性救助方向，不断增加服务性的救助手段。
我国服务救助整体处于普遍缺乏状态，特别是农村地区，主要突显在数量、性质、制度化缺乏3个方面。在数量上，城市推行较快的就业服务、护理服务、心理辅导、儿童照料等内容，在农村供给处于缺失状态；
在性质上，服务救助供给被动化，主动介入性较弱，都是救助对象在困难扩大化后向社区居委、救助中心等请求协助，政府部门接到困难请求后，才链接资源、启动服务救助程序，基本是临时处理、被动解决，缺少对救助对象的摸排、跟踪及各项有效的服务管理；
在制度性上，服务救助供给基本是非制度化，服务救助的时期较短、变动较多、差异较大，专业性不强。乡村振兴战略下，社会政策目标从特惠转向了普惠，政策覆盖群体也随之扩大，这就需要增加多种多样的服务性救助内容，并与基本公共服务供给相衔接。“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”，每一项都离不开服务，服务救助能够针对贫困群体的致贫原因和脱贫障碍提供个性化的服务，满足贫困群体的实际需要，在帮助他们扩展机会、提高技能、激励动机等方面发挥更大的作用。具体来说，在就业救助方面，可以增加面向就业困难群体的公益性扶贫岗位项目，同时把一些以工代赈项目下沉至基层[34]，就业服务救助还需要专业社会工作的介入，向低收入者提供以增能为重点的专业化服务，从机会扩展、能力提升、动机激励等方面加强对低收入者的帮助，以此帮助他们提高就业机会和就业质量[35]；
在医疗救助方面，除了帮缴医保费用、报销门诊住院费用等经济手段外，还要加强基层医疗卫生服务体系建设，强化照料服务、身体康复、疾病预防和健康咨询等医疗服务，按乡村振兴的要求衔接“健康乡村”建设；
在教育救助方面，需要拓展监管服务、心理健康以及教育认知服务等，以促进贫困家庭子女和农村留守儿童的健康成长，防止贫困的代际传递；
另外，面对当前农村老龄化日益加深、传统家庭保障功能弱化的现实，需建立针对老年群体的可及性强的照护服务、医疗保健服务，同时加快建立多层次农村养老服务体系，与农村基本公共服务、农村特困供养服务等相互配合，形成农村基本养老服务网络。乡村振兴的总要求对基本公共服务方面的需求较大，战略规划中也明确提出要加强教育、医疗卫生、社会保障等公共政策资源向农村倾斜，推进城乡基本公共服务均等化，在社会救助领域，服务性救助方式可以与社会工作、公共服务供给等形成发展合力，专业社会工作支持下的服务性救助可以嵌入公共服务供给的格局中，从而多方面保障农村居民的服务性需求。
在我国农业农村现代化建设中，精准扶贫与乡村振兴是两大基础性发展战略，是为实现“两个一百年”奋斗目标而作出的重要部署，两者既相互独立又紧密联系，脱贫攻坚是推进乡村振兴的基础和前提，乡村振兴则是脱贫攻坚的巩固和深化。随着实施的深入，逐渐面临着发展战略与社会政策的有效衔接以及战略之间有效衔接的重要问题，目前扶贫与低保制度正在实现“两线合一、两库合一”，在促进脱贫攻坚衔接乡村振兴的交汇期，社会救助制度的作用依然不容忽视。脱贫攻坚战略重点面向农村有一定劳动能力的低收入群体、边远山区的深度贫困群体等，而乡村振兴战略则面向全体农村居民，包括数量庞大的已脱贫人口和低收入人口，这就要求社会救助制度在乡村振兴战略中不仅要继续发挥兜底保障的重要作用，还要有增强贫困群体的内生动力、推进城乡融合发展的目标定位。虽然当前农村社会救助制度还存在救助标准偏低、救助覆盖面小、救助方式单一等短板，但在新时代民生底线提升、贫困群体的救助需求日益多元化的现实下，社会救助将实现从生存型救助向生活型和发展型救助的转型，在救助标准、救助覆盖面、救助方式等方面进行优化和提升，从而有力保障脱贫攻坚与乡村振兴的战略过渡和衔接。
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