赵宁宁
2022年10月7日，拜登政府基于对北极和全球战略形势的最新研判，发布了新版《北极地区国家战略报告》，对于美国北极国家安全和利益进行再界定，规划了未来十年的北极议程，提出美国在北极地区的行动计划。(1)The White House，“The United States’ National Strategy for the Arctic Region”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/10/07/fact-sheet-the-united-states-national-strategy-for-the-arctic-region/，visited on 15 October 2022.这是继奥巴马政府在2013年5月发布首份北极战略文件后，美国白宫第二次就北极问题发布重要战略文件。鉴于美国北极国家和霸权国家的双重国家身份，该战略文件的发布势必对北极地缘政治态势和治理格局带来重要影响。
《北极地区国家战略报告》包含“四大支柱”和“五项原则”。其中，“四大支柱”包括安全、气候变化与环境保护、可持续发展、国际合作与治理。“五项原则”包括与阿拉斯加土著部落和社区进行咨询、协调和共同管理、深化与盟友和合作伙伴的关系、为长期投资制订计划、培育跨部门联盟和创新理念、联邦政府各部门与机构依据事实合力决策。新版北极战略是拜登政府依据北极和全球战略新形势，对2013年5月奥巴马政府发布的首份北极战略的更新，由此形成了美国北极战略的新框架，呈现出以下新特点：
(一)突出大国北极安全博弈
安全问题位列拜登政府北极战略“四大支柱”之首。其实，维护国家安全利益是历届美国政府北极政策的核心任务。冷战期间，美国总统尼克松和里根分别在1971年和1981年颁布了美国北极政策文件《第144号国家安全决策备忘录》(NSDM-144)和《第90号国家安全决策指令》(NSDD-90)，突出强调美国在北极地区的国家安全利益维护。冷战结束后，在1994 年克林顿政府颁布的北极政策文件《第26号总统决策指令》(PDD-26)、2009年布什离任前夕颁布的北极政策文件《第66号国家安全总统指令》(NSPD-66)和2013年奥巴马政府颁布的美国首份北极战略文件中，传统国家安全利益的维护都被列为首要目标。(2)赵宁宁、欧开飞：《全球视野下北极地缘政治态势再透视》，《欧洲研究》2016年第3期，第32页。不过，与过往美国北极政策文件尤其是奥巴马政府的北极战略文件相比，2022年《北极地区国家战略报告》强调大国北极安全博弈，突出“将与俄罗斯和中国在北极进行地缘政治竞争”的内容，用大量笔墨来描述“中俄在北极的行动”，声称中国和俄罗斯“加剧了区域竞争”，对美国传统国家安全利益的维护带来实质性挑战与威胁。(3)“The United States’ National Strategy for the Arctic Region”，The White House，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/10/07/fact-sheet-the-united-states-national-strategy-for-the-arctic-region/，visited on 16 October 2022.这种变化既是美国国家利益和外交理念的产物，也是地区局势、国内态势和执政理念等各种因素共同作用的结果。
一方面，北极战略服从并服务于美国国家安全战略。围堵俄罗斯并遏制中国，是当前美国两党少有的战略共识之一。随着气候变化对北极生态、地缘政治和经济环境的影响加剧，北极地区的战略意义日益凸显，北极在美国国家安全战略中的地位逐渐上升。在北极事务中，美国拥有北极国家和全球霸权国家的双重身份，这使得美国不仅从区域视角看待北极事务，亦从霸权护持角度把北极战略纳入其国家安全战略当中，试图通过北极战略的布局和推进，持续强化对俄罗斯的战略威慑和围堵，遏制中国在北极地区不断提升的国际影响力。在2017年12月特朗普政府公布的《美国国家安全战略》中，俄罗斯和中国被描绘为试图改变西方主导的国际秩序的“修正主义大国”。(4)“The Trump Administration’s National Security Strategy”，https：//www.realinstitutoelcano.org/en/work-document/the-trump-administrations-national-security-strategy/，visited on 23 October 2022.在2021年3月拜登政府发布的《过渡时期国家安全战略指南》中，白宫将俄罗斯“降格”为“国际舞台上的扰动性角色”，但多次提及中国，从政治体制、国家实力、规则设定、科技发展等多方面强调中国的“威胁”和“挑战”。(5)“Interim National Security Strategic Guidance”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/03/interim-national-security-strategic-guidance/，visited on 23 October 2022.2022年10月12日，拜登政府正式发布了任内的首份《国家安全战略》文件，声称俄罗斯是“国际秩序的迫近和持续威胁”，而中国“是唯一兼具重塑国际秩序的意图，以及日益强劲的经济、外交、军事和技术力量支持其实现意图的竞争者”，并把“超越中国、遏制俄罗斯”作为美国的首要战略目标。(6)“National Security Strategy”，The White House，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf，visited on 21 October 2022.该战略文件阐述了美国在北极地区应实施的区域性安全战略。阿拉斯加大学费尔班克斯分校北极安全和韧性中心主任特洛伊·布法德(Troy Bouffard)表示“《国家安全战略》文件中将北极置于如此重要的地位，这是几十年来从未有过的。在《国家安全战略》文件中加入北极章节将有助于推动具体行动的实施”。(7)Melody Schreiber，“The Arctic Gets More Attention in Biden’s First National Security Strategy”，https：//www.arctictoday.com/the-arctic-gets-more-attention-in-bidens-first-national-security-strategy/，visited on 21October 2022.
另一方面，北极盟友需求和北极地区安全局势的动态变迁是拜登政府强调大国安全博弈的重要推手。2010年前后，北极国家相继颁布本国北极政策或战略文件，呈现以北极国际合作为主要导向的“第一波北极政策高潮”。2013年乌克兰危机后，美俄对抗加剧和欧俄关系恶化的负面效应逐渐外溢到北极事务当中。在2020年前后以北欧五国为主体的“第二波北极政策高潮”中，北欧国家对北极区域安全态势的评估从合作转向了竞争，纷纷强调加强与美国和北约的安全合作关系。(8)岳鹏、陈慧文、高晓艳：《面向新十年的瑞典北极战略评析》，《极地研究》2022年第3期，第341页。2022年俄乌冲突爆发后，长期奉行中立政策的芬兰和瑞典于2022年5月19日正式申请加入北约，这将进一步加剧北极“军事化”进程，对以“合作”和“对话”为主导的“北极例外主义”进程产生强烈冲击。在照顾彼此利益需求的基础上构建联盟体系，是拜登政府的重要外交和执政理念。从这个意义上讲，强调大国安全博弈、重视北极安全议题是拜登政府回应北极盟友和区域安全态势的自然之举。
(二)重视北极气候变化的综合影响及应对
奥巴马政府以国际合作为导向，重视北极气候变化所带来的挑战与威胁，将其列为北极战略的优先领域。但奥巴马政府对北极气候治理议题的重视，“着眼点并非这一议题本身，而是树立美国在应对气候变化方面的全球领导地位，并借此占据全球治理的道德制高点”。(9)郭培清、董利民：《美国的北极战略》，《美国研究》2015年第6期，第54页。作为坚定的气候变化怀疑论者，特朗普上台后，否定气候变化是导致北极地区变化的主要原因，致使北极气候治理合作陷入停滞状态。新版北极战略把应对气候变化列为“四大支柱”之一，这与奥巴马政府的北极战略一脉相承，同时也与拜登政府上任后重返《巴黎协定》、推出气候新政的治理理念紧密相连，试图修复和强化美国在全球气候治理议题上的领导力。
但与奥巴马政府单维度重视气候变化、服务美国全球气候治理战略相比，拜登政府北极战略尤为重视北极气候变化对阿拉斯加社区安全与美军行动能力的挑战。新版北极战略指出“由于气候变化，超过60%的阿拉斯加土著社区受到严重环境威胁。从历史上看，这些社区在获得联邦资源方面一直面临着障碍。我们将与阿拉斯加土著部落、社区、公司和其他组织合作，采取多种举措增强阿拉斯加社区应对北极地区环境变化的适应力。我们将投资北极科学研究，并保护北极生态系统。”(10)The White House，“The United States’ National Strategy for the Arctic Region”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/10/07/fact-sheet-the-united-states-national-strategy-for-the-arctic-region/，visited on 17 October 2022.2021年12月15日，美国部门间北极研究政策委员会发布了《2022—2026年北极研究计划》(Arctic Research Plan 2022-2026)，确定了社区复原力和健康、北极系统及其相互作用、可持续经济和生计、风险管理和减灾等四大优先研究领域，以改善北极居民的福祉和推进北极生态环境保护。(11)IARPC，“Arctic Research Plan 2022-2026”，https：//www.iarpccollaborations.org/arctic-research-plan-2022-2026.html，visited on 20 October 2022.该计划的主管尼克斯·卡洛(Nikoosh Carlo)指出“气候变化影响了北极社区粮食产量以及旅行安全，并对基础设施、住房和经济发展构成重大威胁。之前的计划主要侧重于环境问题，而新计划则转向解决一些社会问题。自然和社会系统在这里真正融合起来”。(12)Yereth Rosen，“The New US 5-year Arctic Research Plan Aims to Address Social and Community Issues”，https：//www.arctictoday.com/the-new-us-5-year-arctic-research-plan-aims-to-address-social-and-community-issues/，visited on 20 October 2022.
新版北极战略把北极气候变化纳入国防安全战略的重点关注事项，着眼于缓解其带来的安全威胁，试图通过多举措提升美军在北极区域的行动能力。气候变化给北极军事基础设施、部队战备、军事行动和更广泛的军队安全环境带来风险。2021年1月27日，拜登签署应对气候变化系列行政令，恢复“气候变化与国家安全总统备忘录”，进一步提高气候变化在国家安全与国防战略中的优先级。(13)唐新华：《美国气候战略及中美气候合作》，《现代国际关系》2022年第1期，第9页。2022年3月31日，由美国安全专家组成的气候与安全顾问小组发布报告《接受挑战：美国气候安全计划及未来建议》。报告肯定拜登将气候变化确定为国家安全优先事项，提出国防部门及各军种应确保将气候变化纳入未来军事规划和兵棋推演。(14)“Challenge Accepted：A Progress Report on the Climate Security Plan for America and Recommendations for the Way Ahead”，https：//climateandsecurity.org/challenge-accepted-a-progress-report-on-the-climate-security-plan-for-america-and-recommendations-for-the-way-ahead/，visited on 19 October 2022.2022年9月7日，美国国防部宣布成立北极战略与全球复原力办公室(Arctic Strategy and Global Resilience Office)，由新上任的负责北极与全球复原力的国防部副助理部长艾里斯·弗格森(Iris Ferguson)领导。新办公室将努力减轻气候变化对军事基础设施的影响；
支持各军种提升在该地区的能力；
与盟友和合作伙伴发展更深入的伙伴关系；
监督新设立的泰德·史蒂文斯北极安全研究中心，加强国防部范围内的北极训练等。(15)“DOD Establishes Arctic Strategy and Global Resilience Office”，https：//www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/3171173/dod-establishes-arctic-strategy-and-global-resilience-office/，visited on 19 October 2022.弗格森在接收媒体邮件采访时指出：“永久冻土融化会影响北极基础设施，而海岸侵蚀会影响雷达站。办公室将帮助美军在气候变化背景下保持有效战备状态”。(16)Melody Schreiber，“U.S. Defense Department Creates New Arctic Strategy Office”，https：//www.arctictoday.com/u-s-defense-department-creates-new-arctic-strategy-office/，visited on 19 October 2022.
(三)强调民用与军用基础设施建设
《北极地区国家战略报告》把投资基础设施建设作为实现和维护美国北极地区国家利益的重要手段和未来的政策重点。民用基础设施建设是阿拉斯加经济发展的重要前提，也是保障北极居民福祉、实现社区安全的重要保障。拜登政府上台以来，致力于以基础设施投入为切入点拉动就业和经济增长。2021年11月15日，拜登正式签署《基础设施投资和就业法案》。该法案既包含传统意义上的港口、道路、能源等硬性基础设施建设，又涵盖了卫生健康、数字技术、气候变化等软性基础设施建设。(17)The White House，“President Biden’s Bipartisan Infrastructure Law”，https：//www.whitehouse.gov/bipartisan-infrastructure-law/，visited on 23 October 2022.《基础设施投资和就业法案》的生效，为阿拉斯加基础设施建设提供了重要政治、法律和资金保障。为此，新版北极战略提出“探索利用公私伙伴关系和创新融资机制，支持在阿拉斯加发展急需的基础设施，为负责任的发展、食品安全、稳定的住房、气候复原力和国防需求所驱动的需求服务。通过投资寻求倍增效应，使阿拉斯加社区受益，同时也使美国能够在整个地区建立存在和影响力”。(18)The White House，“The United States’ National Strategy for the Arctic Region”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/10/07/fact-sheet-the-united-states-national-strategy-for-the-arctic-region/，visited on 22 October 2022.
军用基础设施建设是确保美军行动能力、维护美国安全利益的重要保障。目前，在空中，美国空军正在运行超高频极轨卫星通信系统“增强型极地系统”(EPS)，可为美军在北极地区的行动提供全天候的卫星通讯服务。(19)“Enhanced Polar System”，https：//www.northropgrumman.com/space/enhanced-polar-system/，visited on 23 October 2022.在海上，美国海军在2017—2021财年开发和运行“北极移动式观测系统”(AMOS)，该系统主要用于北极环境勘测，研究海冰动力学及热力学特性，分析极地水团的循环和演化特征，提高美军对北极海域物理环境的科学认识和预报能力，为极地装备发展和极区军事活动提供保障。(20)“Arctic Mobile Observing System”，https：//www.nre.navy.mil/organization/departments/code-32/division-322/arctic-and-global-prediction/amos-dri，visited on 23 October 2022.新版北极战略强调要“投资于现代化的领域意识(modernized domain awareness)，以探测和跟踪潜在的空中和海上威胁，并提高传感和观测能力，包括对海冰、船舶交通和天气；
通过开发能够在北半球运行的通信和数据网络，提高通信和定位、导航和定时能力”，这其中既有经济利益的考量，又有军事和战略安全的考虑，有助于实现美国对北极冰区环境及作战空间的持续监视，为北极战略的实施提供重要保障。
(四)采取“全政府”方式合力应对
《北极地区国家战略报告》多次提及“全政府”方式合力应对北极地区所面临的威胁与挑战，强调北极事务已经超出了任何单一地区或政府机构的责任范围，需要采取“全政府”方式应对北极气候变化、加大北极基础设施建设、推动经济的可持续发展等。所谓“全政府”最初是公共管理学科的概念，即强调一种“政府各机构联合行动，针对特定问题提出解决方案”。美国在众多领域和议题开启对华全面战略竞争后，2018 年8 月，特朗普签署生效的《2019财年国防授权法案》给这种各部门联合行动、涉及多议题的系列做法赋予了一个官方称谓，即“全政府”战略( whole-of-government strategy) 。此后，该概念相继被美国政府运用到多个议题领域和战略文件当中。拜登政府执政以来，也较为频繁地在应对全球气候变化等广泛议题上强调“全政府”方式。(21)刁大明、马嘉帅：《美国对华战略的“全政府”方式：概念、逻辑与现实》，《当代美国评论》2021年第2期，第23—26页。
虽然《2019财年国防授权法案》把该概念冠之以“战略”之名，但“全政府”并非一种战略，而是一种确保某一战略全面实施的方式和手段。在北极事务中，“全政府”方式合力应对涉及国务院、国防部、国土安全部、内政部、农业部、卫生和公共服务部、商务部等20多个联邦部门，标志着美国北极战略的实施不仅由美国国务院、国防部等两大传统部门主导，而且由美国的安全、外交、发展和其他“非传统”部门合力推动。其中缘由，一方面源于2022年《北极地区国家战略报告》打破了内政和外交的界限，“四大支柱”牵涉北极安全维护、经济发展、环境保护、国际合作等议题，并且这些议题领域的界限往往难以分割，依靠传统的单独部门主导方式已经难以顺利推动北极战略的实施。另一方面，照顾和回应阿拉斯加州的北极政策需要。“全政府”方式不仅指联邦政府，还意味着联邦、州和地方官员之间的真正伙伴关系。得益于阿拉斯加的存在，美国才享有北极国家身份。阿拉斯加在美国北极战略中占有重要地位，为美国北极权益主张提供重要基础。但在实践中，美国联邦政府和阿拉斯加地方政府在北极战略的优先议程、资源开发和环境保护的平衡、北极原住民权益的维护等方面存在长期博弈。在当前美国宪政体系下，如何协调不同层级政府部门，协力推进北极战略的实施，避免地方掣肘，是拜登政府北极战略提出“全政府”方式合力应对的重要因素。
《北极地区国家战略报告》既有围绕“四大支柱”的战略目标，又有较为简略的战略推进规划。除加强军事力量建设等传统安全领域的举措之外，新版北极战略强调深化北极科学考察与研究、引导北极经济发展的规则塑造、更新和建设北极基础设施等，这将有效增强美国对北极事务的主导力。鉴于美国北极国家和霸权国家的双重国家身份，其北极战略的调整无疑会对北极地缘政治、治理格局和中国北极权益维护产生深远影响。
(一)加剧北极“再军事化”进程
2007年俄罗斯在北冰洋海底“插旗”事件发生后，北极国家日益认识到北极地区地缘战略地位的重要性，纷纷加强在北极地区的军事部署，以有效维护和拓展本国北极地区国家利益，直接开启了北极“再军事化”进程。尤其是俄罗斯愈加重视北极地区的军事安全和经济安全价值，加大北极区域的军事力量建设和经济开发力度，试图实现经济发展利益和传统安全利益的协同发展，全面利用北极区域出现的地缘政治和经济新空间，打破美国和北约对其战略围堵。其他北极国家则将俄罗斯的北极军备建设视为具有威胁性的、进攻性的国家行为，它们一方面强化本国军备建设，另一方面则力主北约介入北极事务。2013年以来，美国陆军、海军、空军、海岸警卫队等陆续发布和更新各自军种的北极战略，力推各种举措加强在北极地区的军事建设和存在。比如2021年3月，美国陆军发布名为《夺回北极主导权》的战略文件，宣布美军将在阿拉斯加设立由两星将军领导的新司令部，管理和指挥以北极为作战方向的作战旅，并将这支部队打造成具备情报、太空和电子战等能力的多域特遣部队，以进一步增强在北极地区的反应和威慑能力，形成对潜在敌军的拒止能力。(22)United States Army，“Regaining Arctic Dominance”，https：//www.army.mil/e2/downloads/rv7/about/2021_army_arctic_strategy.pdf，visited on 23 October 2022.新版《北极地区国家战略报告》体现出浓厚的军事进攻意味，强调“美国将投资和加强美国对北极地区海洋和天空的全面观测、通信、数据和分析能力；
加强美国在北极地区的军事力量部署、军事设施建设和各种军事训练的运行，显示美国力量在北极的存在；
加强与美国盟国和伙伴的合作以及应对突发事件的能力，共享共同应对安全挑战的方法”等。(23)The White House，“The United States’ National Strategy for the Arctic Region”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/10/07/fact-sheet-the-united-states-national-strategy-for-the-arctic-region/，visited on 25 October 2022.
同时，《北极地区国家战略报告》“推崇”北约在北极事务中发挥关键性角色。2014年乌克兰危机之前，北约参与北极事务的主观意愿被加拿大等国压制，更多寻求低调地发挥实质性作用。但在乌克兰危机后，随着美俄关系和欧俄关系的恶化，北约介入北极事务的内部政治禁锢逐渐被解除。近年来，美国及其北约盟友在北极地区常态化开展 “北方利刃”(Northern Edge)、“北极边缘”(Arctic Edge)、“寒冷反应”(Cold Response)、“北极挑战”(Arctic Challenge)等一系列联合军事演习。上述演习范围逐渐扩大，参演力量不断增加，愈加针对俄罗斯。2022年8月25日，北约秘书长斯托尔滕贝格访问北极，这是北约秘书长历史上第一次访问北极。在访问过程中，斯托尔滕贝格强调北极对于保障北约成员国的集体安全至关重要，声称俄罗斯在北极地区的军事活动和中俄北极合作对整个北约构成“战略挑战”。(24)“NATO Secretary General Jens Stoltenberg Warns about Russian，Chinese Interest in Arctic”，https：//www.thehindu.com/news/international/nato-secretary-general-jens-stoltenberg-warns-about-russian-chinese-interest-in-arctic/article65817679.ece，visited on 23 October 2022.可以预见，在瑞典、芬兰完成入约程序后，以美国为首的北约同俄罗斯在北极地区的军事博弈更为激烈，双方将围绕增加军力部署、扩建军事基地、开展威慑演习等开展高烈度的对抗，进一步加剧北极“再军事化”进程。
2015年在2013年所采集的产生抗药性种群13JLGY-6、13JLGY-9、13JYJD-1、13JCWJ-3的原采集地采集看麦娘种子，分别命名为15JLGY-6、15JLGY-9、15JYJD-1、15JCWJ-3，采用整株生物测定法测定其抗药性。结果发现，这4个种群看麦娘对精唑禾草灵的相对抗性倍数在9.36～31.79倍之间(表5)。
(二)破坏现有北极国际合作框架
冷战末期，苏联总统戈尔巴乔夫提出摩尔曼斯克北极合作“六项倡议”后，北极国家开展了卓有成效的国际合作，构建了以北极理事会为核心的北极治理框架。在气候变化所带来北极经济资源开发和航道价值日益明朗化的背景下，2010年前后，北极域内外国家相继颁布本国北极政策或战略文件，突出强调通过国际合作解决和治理北极域内外国家共同面临的区域性和全球性问题，被众多学者称为“北极例外主义进程”。在该时期，北极国家回避具有高度敏感性的军事安全议题，使得北极域内外国家可以在环境保护和可持续发展等议题领域的国际合作取得重要进展。
但在俄乌冲突发生后，大国博弈和战略竞争“重回”北极，对现有北极国际合作框架带来严重挑战。2022年3月3日，北极七国联合发表《关于俄罗斯入侵乌克兰后北极理事会合作的联合声明》，谴责俄罗斯无端入侵乌克兰，并指出俄罗斯的行动对包括北极在内的国际合作造成了严重障碍，决定不参加计划在俄罗斯举行的北极理事会会议，并无限期暂停所有工作。(25)“Joint Statement on Arctic Council Cooperation Following Russia’s Invasion of Ukraine”，https：//www.state.gov/joint-statement-on-arctic-council-cooperation-following-russias-invasion-of-ukraine//，visited on 23 October 2022.随后，北欧部长理事会(Nordic Council of Ministers)、波罗的海国家理事会(Council of the Baltic Sea States)等北极次区域合作机制宣布暂停与俄罗斯合作。俄罗斯则主动退出了“北方维度”(Northern Dimension)和巴伦支欧洲-北极理事会(Barents Euro-Arctic Council)这两个次区域北极合作平台。2022年6月8日，北极七国发表声明，在没有俄罗斯参与的情况下，将重启北极理事会的部分工作，强调七国会继续选择或甄别其他有效方式，以推进理事会的重要工作议程。(26)“Arctic Council Nations to Resume Limited Cooperation without Russia”，https：//www.arctictoday.com/arctic-council-nations-to-resume-limited-cooperation-without-russia/，visited on 23 October 2022.2022年10月11日，受芬兰总理办公室委托，拉普兰大学北极中心就“俄罗斯入侵乌克兰对国际北极合作的影响”发布报告，直言“北极国际合作不会回到战前状况”。(27)“No Return to Pre-war Reality when It Comes to Arctic Cooperation”，https：//thebarentsobserver.com/en/2022/10/no-return-pre-war-reality-when-it-comes-arctic-cooperation-says-finnish-report，visited on 30 October 2022.拜登政府北极战略指出俄乌冲突使得与俄罗斯在北极地区的合作“几乎不可能实现”，明确表示“将继续开放发展新的双边和多边的促进科学合作和美国在北极的其他利益所需的伙伴关系”。未来，气候变化和环境保护等部分议题依然可能成为七国与俄罗斯重启北极“有限合作”的切入点，但现有的“安全困境”将会极大限制“有限合作”的地缘政治影响。在瑞典和芬兰申请加入北约后，北极地缘政治格局将呈现西方七国与俄罗斯对峙的态势，这势必强化美国北极事务中的话语权，美国有可能带领其北约盟国在北极国际合作进程中进一步弱化、排斥甚至孤立俄罗斯，构建以美国为主导的国际合作框架。
(三)恶化中国参与北极事务的外部环境
中国作为地理上的“近北极国家”，北极地缘生态、政治和经济态势变迁深刻影响我国总体国家安全利益的维护。2007年以来，中国通过北极科学考察与研究、市场经济合作、北极伙伴关系构建等多重路径增强对北极事务的参与，逐渐成为北极治理公共产品的重要提供方，也为中国总体国家安全利益的维护奠定了重要基础。在过去十余年，中国在北极事务中话语权和影响力的提升，主要得益于较为和平稳定的北极地缘政治环境，使中国可以开展较为灵活的北极双边和多边外交。奥巴马政府时期，中美两国在北极合作上取得积极进展，中美两国在战略与经济对话中纳入了极地事务的探讨，建立了“中美海洋法和极地事务对话”等机制。但随着中国北极存在感的增强和话语权的提升，美国对中美北极合作和中国北极政策的认知逐渐发生偏差。在美国看来，中国作为“非北极国家”，强化在北极事务中的影响力和话语权，意图不负责任地掠取北极经济资源、颠覆北极治理规则等。(28)“Changes in the Arctic：Background and Issues for Congress”，https：//www.documentcloud.org/documents/20444684-changes-in-the-arctic-background-and-issues-for-congress-jan-6-2021，visited on 22 October 2022.2019年5月，美国国防部在向国会提交的《年度国会报告：中国2019年军事与安全力量发展》(以下简称《中国军力报告》)报告中21次提到北极，认为中国增加在北极的活动为强化其军事存在铺平道路，包括可能向该地区部署潜艇，作为对核攻击的威慑。(29)“2019 China Military Power Report”，https：//media.defense.gov/2019/May/02/2002127082/-1/-1/1/2019_CHINA_MILITARY_POWER_REPORT.pdf，visited on 5 November 2022.2019年6月，美国国防部发布的《国防部北极战略》，将北极视为与中俄在欧亚大陆进行全球战略竞争的潜在走廊。(30)“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy”，https：//media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF，visited on 4 November 2022.2021年4月8日，美国参议院外交关系委员会投票通过了“2021战略竞争法案”，要求美国政府动员政治、经济和外交工具对华开展全面战略竞争，法案就美国重塑北极事务领导权、对抗“中国经济、政治和军事影响力扩张”提出了具体的政策规划。(31)“S.1169 - Strategic Competition Act of 2021”，https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1169/text，visited on 23 October 2022.在美国影响和施压下，北欧国家作为中国参与北极事务的重要支点，其对中国北极政策的态度开始发生转变。挪威在2020北极战略文件《挪威政府北极政策—人民、机遇与挪威在北极的利益》中直接指出“在近十年的时间里，中国从一个北极边缘伙伴转变为北极理事会中的活跃成员，中国对格陵兰岛和冰岛的兴趣，显露出中国在北极地区的野心”。(32)“The Norwegian Government’s Arctic Policy：People，Opportunities and Norwegian Interests in the Arctic”，https：//www.regjeringen.no/en/dokumenter/arctic_policy/id2830120/，visited on 23 October 2022.瑞典在2020年出台的更新版《瑞典的北极战略》中指出“中国在北极增强存在会带来利益冲突”。(33)岳鹏、陈慧文、高晓艳：《面向新十年的瑞典北极战略评析》，《极地研究》2022年第3期，第342页。芬兰在2021年最新北极战略则认为“中国在该地区特别是在其自然资源、基础设施和运输路线方面表现出越来越大的战略利益”。(34)“Finland’s Strategy for Arctic Policy”，https：//vnk.fi/en/arctic-issues/finland-s-strategy-for-arctic-policy，visited on 23 October 2022.未来较长一段时间，美国势必将联合部分国家排斥我国参与北极事务，阻滞和干涉我国北极外交进程，进一步恶化我国参与北极事务的外部环境。
(一)拜登政府北极战略的实施前景
《北极地区国家战略报告》聚焦四大支柱议题，打破了内政与外交的界限，其实施前景难以用单一的维度进行评估，在不同的支柱议题领域可能存在不同的激励和掣肘变量。在安全领域，拜登政府北极战略呈现出明显的服从并服务于美国国家安全战略的战略理念。如前所述，《国家安全战略》“几十年来从未有过的关注北极地区”，这就从国家安全和全球战略层面夯实了在北极与中俄两国进行战略竞争的政治基础。但撇开安全领域，拜登政府北极战略的实施可能面临多重国内外制约。
在国际层面，美国推动北约在北极安全事务中发挥关键性角色，有助于协调北极国家盟友参与对俄、对华的战略竞争。但美国与北极盟友在北极国家利益的界定与认知依然存在较大区别。譬如，北欧国家虽然对俄罗斯针对乌克兰的特别军事行动和北极军备建设存在较强恐惧，主张强化自身北极军事存在和力推北约介入北极事务，但囿于“小国”角色，依然期望构建较为和平稳定的北极国际秩序，通过多边机制框定中美俄等大国的北极行动，避免北极非传统议题领域的治理停滞，进而维护和拓展自身国家利益。在北极科学考察与研究方面，北欧国家无不强调强化对北极科学研究的投入力度和加强北极科学研究的国际合作，以获取域外国家的科学贡献，提升自身应对北极环境变化的能力。在应对气候变化方面，北欧国家承认北极环境变化的诱因和影响都不会局限在北极区域之内，而是具有全球性，这就要求它们强化与中国等域外国家的合作。(35)赵宁宁：《中国与北欧国家北极合作的动因、特点及深化路径》，《边界与海洋研究》2017年第2期，第110—113页。在北极航道方面，拜登政府北极战略强调维护自由航行对美国国家利益维护的重要性，这就与加拿大“内水化”西北航道的战略诉求存在差异。从这个意义上讲，美国在传统安全领域的北极盟友伙伴关系建设，很难被成功复制到气候变化、环境保护、国际合作等领域，其背后依然是北极国家之间的诉求差异、利益多样、优先目标不同所决定的。
在国内层面，第一，新版北极战略文件强调采取“全政府”方式合力应对，但如何协调不同的联邦政府主体和如何满足不同层次政府机构、不同种类参与主体的利益需求，也存在较大不确定性。奥巴马政府在2015年1月21日设立北极行政指导委员会(Arctic Executive Steering Committee)，作为统筹美国政府北极事务的协调机构，但该机制遭到特朗普政府轻视。2021年9月24日，拜登总统宣布重新启动该委员会的工作，并任命大卫·巴尔顿(David Balton)担任委员会执行主任。北极执行指导委员会还将促进北白令海气候恢复区的建立，包括成立北白令海特别工作组和部落咨询委员会，加强与阿拉斯加原住民社区的合作，并利用科学和原住民知识为管理和政策提供信息。(36)“Increased White House Focus on Arctic Policy”，https：//www.highnorthnews.com/en/increased-white-house-focus-arctic-policy，visited on 25 October 2022.作为美国前海洋和渔业大使，巴尔顿在北极外交政策问题上拥有数十年的经验，但他能否带领该委员会统筹二十多个联邦政府机构，在不同议题领域分配较为恰当的联邦政府资源，还有待时间的观察。
第二，新版北极战略文件在提出宏观性的四大战略目标外，虽然也提出了原则性的规划路径，但并未详细列举具体的战略举措和联邦资金等资源投入。北极战略的实施在基础设施建设、关键矿产资源的投资开发等领域需要持续性的大规模资金支持，但在推进过程中，美国国会和政府在未来十年能提供多少资源也存在较大的不确定性。以建造破冰船计划为例，相关提议在美国国内已酝酿超过十年之久。2013年，美国海岸警备队提出“极地安全收割机”项目( Polar Security Cutter Program)，以期建造和服役两艘重型破冰船，但直到2020年12月，该项目作为《2021财年国防授权法》的一部分，才获得国会批准约18亿美元的设计和建造资金。(37)“Changes in the Arctic：Background and Issues for Congress”，https：//sgp.fas.org/crs/misc/R41153.pdf，visited on 25 October 2022.
第三，美国选举与政党政治可能干扰联邦政府在推进北极战略中的优先议程。美国两党虽然在北极大国博弈和安全维护上存在较强的战略共识，但在经济发展和环境保护两大领域则存在较强的政党偏好。譬如，特朗普较为关注北极能源开发，批准在北极国家野生动物保护区的能源钻探计划。而拜登政府上台第一周则“火速”下令审查该计划，并在2021年6月1日正式宣布停止阿拉斯加国家北极野生生物保护区的石油开采活动。(38)“Biden Suspends Drilling Leases in Arctic National Wildlife Refuge”，https：//www.nytimes.com/2021/06/01/climate/biden-drilling-arctic-national-wildlife-refuge.html，visited on 3 November 2022.2022年11月举行的美国国会中期选举后，民主党和共和党分别获得了参议院和众议院的控制权，形成国会和政府的“分立”状态(执政党未能获得对国会两院的控制权)，这势必对拜登政府北极战略的实施带来重要掣肘。
(二)关于中国因应之策的思考
中国作为联合国安理会常任理事国和《联合国海洋法公约》《联合国生物多样性公约》等重要国际公约的缔约国和世界第二大经济体，在北极拥有重要的安全、科研、经济和环境利益。北极问题在我国国家安全和外交战略中的地位也在不断提升。2015年颁布的《中华人民共和国国家安全法》更是以法律形式认定中国在极地等“战略新疆域”存在多种类别的国家安全利益。在北极地缘政治态势发生重大变迁和美国对华北极立场发生根本性变化的背景下，如何维护和拓展中国北极国家利益是我国外交和极地事务工作部门的紧迫问题。我们要从维护国家利益的战略高度出发，及时调整相关北极政策方向，加强在北极地区的实质性存在，增强维护我国北极安全利益的能力建设。
1.夯实参与北极事务的科学基础
北极科学考察是我国参与北极事务、获取北极专业知识的重要基础，也是实现我国北极国家安全利益的重要保障。在美国对华战略竞争的背景下，我国应该逐步增强和扩大在北冰洋公海海域的科学考察与研究。美国和俄罗斯等北极国家占据北冰洋国家的地缘优势和身份优势，拥有在北冰洋公海区域活动的悠久历史，这些活动既涉及民事科研领域，又涉及军事安全领域，对中国等北极域外国家未来利用北冰洋公海带来严峻挑战。2017年美国以北极公海区域为重点，启动为期10年“巡航新北极”(Navigating the New Arctic)环境资源调查评估计划，2021年派出“希利”号破冰船执行该任务，穿越西北和中央航道。(39)“Navigating the New Arctic”，https：//www.arcus.org/nna，visited on 3 November 2022.俄罗斯则重点推进“北极”抗冰自行平台建设，以强化对北极点区域的控制，加强俄罗斯在北极公海区域的存在，巩固俄罗斯作为北极科学世界领导者的地位。该平台能够以10节的速度在冰层中自主漂流和移动，抗冰平台上的科学中心配备现代化的实验室和不间断通信设施，用于在北冰洋的高纬度地区开展全年研究。(40)《续航两年！全球首艘耐冰自行式平台“北极”号启航》，http：//www.eworldship.com/html/2022/OperatingShip_0906/185452.html，登录时间：2022年10月26日。我国作为《联合国海洋法公约》缔约国，拥有在北极公海海域自由进出、科学考察等多项国际法权利。在未来较长一段时期，我国需要直面美俄等国在北极公海强化存在的系列挑战，加强对北极公海区域的科学考察，争取参与相关国际联合科研项目，这样我国既可以为北极环境保护和应对北极气候变化提供国际公共产品，又可以增强对该“公域”空间的认知和利用能力。
2.增强维护北极权益的能力存在
利用军用和民用卫星导航系统加强对北极地区的态势感知和监测是美俄等传统北极国家的重要手段。我国北斗卫星导航系统与美国全球定位系统、俄罗斯“格洛纳斯”系统、欧洲“伽利略”系统成为联合国卫星导航委员会认定的全球卫星导航四大核心系统。2020年6月，“北斗三号”系统建设最后一颗组网卫星发射成功，进一步提升了各项性能、扩展功能，可为全球用户提供基础导航(定位、测速、授时)、全球短报文通信以及国际搜救等服务。(41)《北斗三号最后一颗卫星发射成功》，http：//military.people.com.cn/BIG5/n1/2020/0624/c1011-31758278.html，登录时间：2022年10月26日。在美俄强化对北极全域卫星监测背景下，我国应利用不断发展的北斗系统，实现对北极区域的全天候监测，既可以开展气象观察等自然科学领域的研究，又可以为维护我国科考船只、商业船只的航行安全提供重要依托，同时可以提升我国对北极军事部署和态势发展的了解与掌控，维护总体国家安全利益。
3.探索开展北极双边外交的新思路
作为地理上的非北极国家，加强与北极国家的双边合作，构建双边北极合作伙伴关系，是我国实现北极国家利益的重要保障。未来较长一段时间，我国需要积极探索开展北极双边外交的新思路，有针对性开展北极双边合作，力争缓解美国对华北极行动的围堵和遏制。
其一，在中美战略竞争态势下，应对全球气候变化是推进中美合作关系发展的新压舱石之一。2021年4月，中国气候变化事务特使解振华与美国总统气候问题特使约翰·克里在上海举行会谈。会谈结束后，双方发表《中美应对气候危机联合声明》，强调中美两国坚持携手并与其他各方一道加强《巴黎协定》的实施。(42)《中美应对气候危机联合声明》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-04/18/content_5600381.htm，登录时间：2022年10月26日。我国可以积极推动把中美全球层次的气候治理合作切入到北极区域，为中美北极关系留下合作空间。
其二，力争中国—北欧国家北极合作关系的平稳发展。北欧国家近年来虽然对中国北极政策立场发生转变，但大都期望在气候变化、环境保护、科学考察等领域与中国保持合作关系。我国可以通过深化双边交流、科技外交等途径力争维护中国—北欧北极合作关系的平稳发展。
其三，在欧美对俄制裁背景下，俄罗斯将更为倚重中方政治经济等方面的支持。我国在加强参与俄罗斯北极油气资源开发、北方海航道开发之际，可以依靠这种不对称的相互依赖，推动两国在北极科研等领域的合作，拓展中俄北极合作的议题领域，充实“冰上丝绸之路”的内涵。(43)赵宁宁、龚倬：《北约北极政策新动向、动因及影响探析》，《边界与海洋研究》2022年第2期，第50页。
4.强化中国北极政策的有效传播
近年来，中国参与北极事务遭遇了较严重的国际负面舆情压力，主要体现在美欧部分媒体和智库将中国北极政策和行动冠以“战略野心”“攫取北极资源”“污染北极环境”“破坏北极治理秩序”等名声，对我国参与北极事务造成了严重舆论干扰，甚至间接阻滞了中国在部分北极国家的经济投资。我国必须解构“北极威胁者”的形象，努力建构“北极利益攸关者”的身份。(44)阮建平、瞿琼：《“中国威胁”的社会建构及结构对策——以国际传播对中国“北极威胁者”形象建构为例》，《国际展望》2020年第3期，第128页。在我国主流媒体发声容易受到国际猜疑的背景下，我国极地事务部门可以协调国内智库和学者等参加北极圈论坛(冰岛主办)、北极前沿论坛(挪威主办)固定性北极事务论坛，同时与欧美国家相关极地研究智库开展学术对话与交流，增强对方对华北极政策的正面认知，减轻中国参与北极事务的舆论干扰。
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