葛瑞波
(1.西安交通大学 管理学院，陕西 西安 710049; 2.中车青岛四方机车车辆股份有限公司，山东 青岛 266111)
2015年，住建部发布《关于印发城市轨道沿线地区规划设计导则的通知》明确提出，推进轨道交通与沿线地区整体协同发展，轨道交通建设与城市高质量发展协调推进，提高城市发展品质要与轨道交通运营效益并步齐驱。2017年，发改委、教育部、人力资源社会保障部联合发布《关于加强城市轨道交通人才建设的指导意见》,明确了要快速培养轨道交通人才，鼓励高等院校合理的确定招生规模，根据社会需求开设相关专业。2018年，财政部公布的第四批PPP示范项目中，轨道交通领域涉及项目投资总额达到600.15亿元，占投资总额的7.9%；
在前三批PPP示范项目中轨道交通项目总投资达到6602.32亿元，占全部示范项目投资总额的10.36%。由此可以看出，虽然国家政策对城市轨道交通的发展是利好的态势，近几年采用PPP模式的项目的投资额较之前也有所提升，但占比仍然不是很高。
究竟城市轨道交通PPP模式的发展受何制约，在发展中存在哪些问题？本文将通过梳理城市轨道交通PPP模式的应用案例，来找出其推行的难点与问题，并提出相应建议。
目前，PPP项目运作模式有外包类、特许经营类和私有化类三大类[1]，近二十种具体运作模式，财政部和国家发改委推广的PPP运作模式以特许经营类为主[2]。按照社会资本参与项目程度及其风险承担程度由低到高，轨道交通广义的PPP投融模式主要有委托运营(O&M, Operation & Maintenance)、政府购买服务、建设—运营—移交 (BOT, Build-Operate-Transfer)以及租赁—运营—移交(LOT, Lease-Operate-Transfer)等四种模式。
1.1 委托运营(O&M)模式
该模式[3]是指政府或其全资控股企业投资建设轨道交通，并通过委托合同委托有运营管理经验的轨道交通运营企业进行运营管理，以提高运营管理效率、减少运营亏损、降低政府运营补贴压力。资产所有权不发生转移，承担运营管理的企业通过委托运营费用获得收益，有成本加费用、总成本、净成本、完全商业风险等四种委托运营管理合同，委托运营期限可根据需要采用不同的年限。
目前，广佛地铁和新加坡轨道交通的运营管理就采用委托运营模式。广佛地铁是由广州和佛山两市合资成立的广东广佛轨道交通有限公司投资建设，通过总成本运营管理合同委托广州市地下铁道总公司运营管理，委托运营期为三年，根据上一委托运营期绩效考核情况，再确定是否续签下一期委托运营管理合同。新加坡轨道交通全部由新加坡陆路交通管理局负责投资建设，并通过公开招投标委托新加坡地铁(SMRT)和新捷运(SBS)两家公司负责运营管理。但近几年来，随着新建线路的逐渐增加，政府的投资压力增大，新加坡轨道交通投融资模式由O&M模式逐步向LOT模式转变。
1.2 政府购买服务模式
政府购买服务模式[4]是指政府采用单一来源采购、邀请招标、公开招标、竞争性谈判、询价等方式，择优选取并通过签订政府购买服务协议，委托有资质和技术能力的社会组织、企事业单位或市场机构，进行轨道交通投资、建设和运营管理，提高财政资金的使用效率和服务供给的质量，满足广大群众对服务的多元化要求和个性化需求。政府将按照一定的标准对提供服务的质量和数量进行评估后支付相关服务费用，并将年度购买服务的费用纳入财政预算，形成“合同管理、评估兑现、政府承担、定项委托”的新型公共服务模式。随着政府不断健全公共财政体系，打造服务型政府，政府提供公共服务的主要方式之一就是购买公共服务。目前西安采用政府购买服务模式进行轨道交通建设，广州七号线西延线顺德区段也拟采用该模式建设。
1.3 建设—运营—移交(BOT)模式
该模式[5]是政府通过特许经营协议授予企业一定年限的轨道交通经营权，特许经营企业按照双方协议约定的标准进行轨道交通项目的投融资建设和运营管理，在特许经营期结束后，项目资产将由特许经营企业无偿移交给政府或其指定部门。特许经营企业通过运营期票务收入和附属资源开发收入获得收益，并承担项目投融资风险。政府通过特定政策(如沿线物业开发权、现金补贴等)对项目进行一定的补贴，以保证特许经营企业在经营期内合理的投资回报率。按照社会企业是否与政府成立合资企业、政府补贴方式或股权回购方式等不同的组合，又可细分为不同的模式。
1.3.1 社会独资+现金补贴
深圳地铁4号线[6]采用该投融资模式(见图1)，目前正处于运营过程中。深圳市政府通过公开招商，与香港铁路有限公司签订特许经营协议和4号线一期工程租赁协议，由其投资4号线二期工程建设，并负责4号线全线运营管理25年。香港铁路有限公司成立港铁深圳公司外商独资企业，进行4号线二期工程的投融资建设，以及4号线全线的运营管理、资产维护和附属资源开发，并获得运营票务收入和附属资源开发收入。4号线采用与线网中其他线路相同的票价体系(即同网同价)，深圳市政府在运营开通前十年分年度给予港铁深圳公司现金补贴后，不再承担任何费用支出。运营期结束后，港铁深圳公司按照双方约定的资产移交标准将4号线全线资产移交给深圳市政府或其指定部门。
图1 深圳地铁4号线投融资模式
1.3.2 政府与社会合资+现金补贴
乌鲁木齐轨道交通2号线[7]一期工程采用该投融资模式(见图2)，目前社会资本招商工作已经完成。乌市政府通过公开招标选定社会投资者或其联合体，与乌鲁木齐城市轨道集团有限公司共同成立特许经营公司，社会资本与政府资本分别占股51%和49%。乌市政府授予特许经营公司特许经营权，负责项目的投融资、工程建设和运营管理以及经营期结束后的项目资产移交，特许经营期为35年，其中建设期5年、运营期30年。特许经营公司通过客运收入、项目附属资源经营收入获得收益，同时为保证社会投资人的合理回报，经过科学严谨的测算，乌市政府每年将按照运营的车公里数对项目进行一定的现金补贴。
图2 乌市轨道交通2号线一期工程投融资模式
1.3.3 社会独资+物业开发权补贴
该模式由上海绿地集团提出(见图3)，绿地集团与上海申通集团、上海建工集团组成联合体，于2015年7月与重庆市政府签署合作框架协议，采用“项目投融资+项目总承包+区域综合开发+轨道交通运营”模式，参与重庆地铁9号线项目建设。
图3 重庆地铁9号线原拟采用的投融资模式
建工集团负责施工总承包EPC项目，获取项目施工收益；
申通集团负责项目运营，获取项目票务收入及附属资源经营收入；
绿地集团则在联合体中扮演财务投资人、房地产开发商、联合体平台资源整合者等多重角色。政府将以项目沿线一定规模的土地资源开发权补偿给项目联合体，以达到项目合理的投资回报。由于受土地使用权出让招拍挂制度的限制，只能通过设定一些量身定制的土地出让条件，才能保证社会企业获得土地开发权，操作困难且具有较大不确定性，因此重庆地铁9号线不再采用该模式，计划采用”特许经营+股权融资”的投融资模式。
1.3.4 政府与社会合资+物业开发权补贴
深圳地铁6号线原计划采用该投融资模式(见图4)，深圳市政府通过公开招商，选择拥有丰富经验和资金雄厚的社会投资人，与作为项目发起人的深圳地铁集团共同组建特许经营项目公司，负责项目的投融资、工程建设、运营管理和补偿土地资源的综合开发，特许经营期为5年(建设期)+25年(运营期)，政府与社会资本的股权比例分别为51%和49%。政府将沿线部分土地资源开发权补偿给项目公司，以实现项目的财务平衡。
该项目进行了较为深入的前期策划工作，并在项目投融资和资金平衡测算、沿线物业开发规划与策划、项目公司组建等方面均提出了详细方案，同时深圳市政府也有土地作价出资的优惠政策和具体操作方法与案例。但在谈判过程中，由于社会资本对土地资源压价太低和要价太高，政府难以接受，该模式最终没有操作成功。
1.3.5 社会独资+股权回购
该模式也是由上海绿地集团提出(见图5)，绿地集团与上海建工集团组成联合体，分别与南京市、徐州市政府签署合作框架协议或备忘录，采用”投融资建设+施工总承包+物业开发”模式，分别投资313亿元和117亿元，参与南京地铁5号线和徐州地铁3号线项目建设。股权回购在项目试运营开始后5年内完成，并将沿线一定规模的土地资源出让作为部分回购条件，纳入回购协议，授权机构或者政府成为项目资产物权的控制人，而项目投资人也因此获得投资收益。这种方式仍受土地管理制度的限制，目前两项目还没有具体操作层面的进展情况。
图5 徐州3号线和南京5号线拟采用的投融资模式
1.3.6 政府与社会合资+股权回购
2014年佛山市政府与中国交建、佛山轨道、中车四方组成的特许经营项目公司——中交佛山投资发展有限公司签署特许经营协议，采用”BOT+TOD”模式建设佛山轨道交通2号线一期工程(见图6)。
图6 佛山轨道交通二号线一期工程投融资模式
采用BOT特许经营模式实施2号线的投资建设、运营管理与特许经营期结束后的资产移交，并将沿线站场周边TOD综合开发范围内的土地一级开发收益及特定土地的二级开发收益平衡项目的建设投资和运营亏损。该模式受土地管理制度的限制，在具体操作过程中遇到了较大的困难，后经双方协商，用TOD综合开发范围内的土地出让收入进行社会投资人的股权回购，并在开通运营后8年内完成回购。
1.3.7 标准BOT模式
台湾高铁线路纵贯台湾西部走廊，全长339km，时速300km/h，采用纯BOT模式，由民营台湾高铁公司负责投资建设和运营管理，特许经营期为35年。由于实际客流12万人次/日远没有达到预测客流30万人次/日，客流严重不足，票务收入过低，加之投资方为获得项目，以政府”零出资”为代价拿到项目，后又不愿直接出资，导致建设资金过于倚重贷款，造成利息过重，致使该项目目前累计亏损近99亿元，濒临破产。
1.4 租赁—运营—移交(LOT)模式
由于城市轨道交通运营专业性较强且投资金额巨大，采用传统的BOT投融资模式，使得同时具有投资能力和运营经验的投资者非常有限。为此，将项目投资按照公益性(非盈利性)和经营性(盈利性)的特点分成A、B两部分，A部分主要包括征地拆迁、土建工程、轨道、人防工程等非盈利性部分，由政府融资建设；
B部分主要包括车辆及机电设备系统等盈利性部分，运用特许经营方式吸引社会资本参与融资建设。社会资本与政府联合成立特许经营公司，除进行B部分投资建设外，还租赁政府投资的A部分工程，承担全线的运营管理。特许经营公司通过票务、附属资源开发以及政府补偿等收入盈利，政府可以沿线物业开发权、运营初期现金补贴、减少租金等方式进行补偿。按照A部分工程融资方式不同，又可分为传统的LOT模式和复合型的LOT模式。
1.4.1 传统LOT模式
传统LOT模式是A部分工程全部由政府进行融资建设，如北京4号线[8]和杭州1号线采用传统LOT投融资模式(见图7)。
图7 北京地铁4号线投融资模式
北京地铁4号线A部分投资占项目总投资的70%，由北京市基础设施投资有限公司负责融资建设；
B部分投资占项目总投资的30%，由北京市基础设施投资有限公司与香港铁路有限公司、北京首都创业集团有限公司合作成立的特许经营公司进行融资建设。特许经营公司根据租赁协议取得A部分资产使用权并缴纳租金，特许经营权由特许经营公司取得，特许经营期为30年，同时，设施维护、运营管理、资产更新以及附属资源开发等工作在特许经营期内由特许经营公司负责，通过站内商业经营、票款收入和票价补偿回收投资和收益。特许经营公司在特许经营期结束后将项目全部资产无偿地移交给政府或其指定部门。
1.4.2 复合型LOT模式
为降低政府投资压力，A部分投资引入“股权融资”，形成“特许经营+股权融资”复合型LOT投融资模式。股权投资人不参与项目公司经营，且不得转让股权，股权投资期一般不超过20年，期末政府或其指定机构回购股权。在股权投资期间，股权投资人通过股权权益让渡对价款或其他名义获取股权投资收益。北京地铁16号线采用该投融资模式。《北京地铁16号线项目特许经营协议》规定，北京地铁十六号线项目分为A、B两个部分。A部分通过股权融资引入中再资产120亿元股权投资，B部分通过PPP模式引入京港地铁150亿元投资，并获得全线30年特许经营权。考虑债务资金200亿元，建设期政府实际投资32亿元，达到财政资金“四两拨千斤”的效果。
LOT模式是目前在国内城市轨道交通建设中应用较为成功的一种PPP投融资模式，但该模式也存在以下不足：一是财政补贴高，如北京地铁4号线引入社会资金，但每年运营补贴达几亿元，由短期建设负债变为运营长期负债；
二是政府与社会资本谈判协调困难，政府繁冗的审批程序以及长时间的协调沟通错过了社会资本介入项目的最好时机，降低了PPP项目的吸引力。
随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》的出台，国家和地方政府正在全力推进公共服务和基础设施投融资体制改革，鼓励PPP模式进入轨道交通建设领域。但从近两年的实践来看，PPP模式在轨道交通领域成功应用的案例不多，PPP模式在我国轨道交通领域推行存在一定的困难。
一是目前一些地方政府的观念尚未转变，以为国家做贡献的思路，要求社会资本做无偿甚至赔本赚吆喝的买卖，未能把轨道交通作为民生工程项目；
另外，项目合作期限至少10年，社会资本担心合作时间长，惧怕合作期发生政策环境变化或政府违约。
二是绕不开土地使用权招拍挂制度。轨道交通PPP模式成功的关键因素是轨道交通外部效益内部化，将轨道交通由准经营性项目转化为可经营性项目。而轨道交通外部效益主要表现在带动沿线土地价值的升值，因此将轨道交通项目与沿线土地综合开发进行捆绑，即采用“轨道+物业”的建设模式是一种可行的途径。但由于土地使用权出让的严格的招拍挂制度，“轨道+物业”补贴模式难以推行，利用沿线土地资源开发权直接补贴项目公司的PPP模式尚未有成功操作的案例，但只有将沿线土地溢价的增值显化，才有可能找来长期的合作伙伴，才能真正降低政府的投资压力。
三是PPP模式可能成为地方政府新的融资平台。某些地方政府没有将轨道交通运营纳入PPP模式考虑范畴，对项目质量、运营绩效等并未引起足够重视，股权回购期短，项目容易变为变相融资，没有体现PPP模式“利益共享、分先共担”的宗旨，政府进行风险兜底。
四是财政部、发改委两部委管理，指导办法虽多，但定位不同，具体操作困难。两部门均有对PPP项目的政策和资金支持，财政部注重“稳”，发改委注重“推”，但缺乏具体的操作程序依据和方法指导，地方政府、社会资本左右为难。但随着《中华人民共和国政府和社会资本合作法》(正在征求意见阶段)及其实施细则的出台，操作困难将会逐步得到解决。
五是长期风险如何考评。“物有所值评价”是判定轨道交通项目是否采用PPP模式最主要的决策手段，而风险量化分析是物有所值定量评价中的难点，至今尚无具体的量化分析方法。
以成本节减、服务质量改进、政府投资规模缩减等为目的的PPP模式起源于20世纪80年代，首先以英国为首，最初基本都是私有化的方式，后来迅速发展。但至20世纪末，公共服务民营化已经开始呈下降趋势，民营化失败的情况也屡见不鲜，乃至于出现了“民营化危机”。近十多年来，政府回购服务已经成为欧美国家提供公共服务的一种重要趋势。总结相关的经验和教训，轨道交通PPP模式应注意的相关问题如下：
一是PPP模式虽能有效解决建设期政府的投资压力，但运营期需支付高额的投资成本。如北京地铁四号线采用PPP模式节省46亿建设资金，但每年财政补贴高达几亿元(特许经营期30年)，短期投资压力变为长期投资压力。PPP的模式虽然表面上没有体现为政府债务，甚至也未体现为地方政府控制企业的债务，但并不能降低后期地方政府的支付责任。如果不能及时纳入地方财政预算、明确政府支付责任，无疑会形成政府隐形债务，给当地政府特别是欠发达地区政府带来巨大的财政负担，进而产生政府违约和诱发金融风险。因此，不规范的城市轨道交通PPP项目有可能成为地方政府盲目投资建设的工具，这也是中央政府减缓地铁项目审批进度和叫停部分欠发达城市地铁建设的主要原因。
二是PPP模式理论上节省管理成本的优势将逐步消失。从轨道交通PPP项目的实施主体看，基本上是具备一定融资能力的工程总承包单位、运营单位、设备制造商以及产业基金和金融服务等财务投资者，PPP模式机制创新、管理灵活、责权利明确，比传统的由运营商单独建设、运营的模式更为高效，可以有效提高项目运营效率等；
由于民营企业具有内部决策机制灵活、工程实施快速灵活等特点，公私联营可以有效缩短项目的建设周期，加快新业务上线。但随着技术创新、管理水平提升，甚至反腐倡廉的推进，PPP模式节省管理成本的空间将逐步消失。
三是“轨道+物业”模式在“落地”过程中存在众多现实问题。虽然“轨道+物业”模式是轨道交通外部效益内部化的最好方法，但是社会资本除轨道交通巨额投资以外，还需筹集物业开发资金，容易形成“双重”资金压力。此外，由于房地产市场风险的影响，物业开发一旦不能顺利进行，还可能会影响轨道交通项目建设进度和运营服务质量。物业建设的超前规划很有可能会因为轨道交通的规划变更而出现流产现象;滞后于轨道交通建设则有可能会丧失原先更强大的区位优势，出现新的市场竞争者抢占市场份额。另一方面，轨道交通建设空间与物业建设空间的权属分离问题较为突出。这一问题不仅仅影响到地下空间的容积率，还使得轨道与物业之间的协调建设、统筹管理出现障碍，出现管理上的摩擦。
纵观轨道交通建设投资与运营，其项目的运营成本以及初始建设投资的还本付息很难单纯靠票务收入来负担，若提高项目对社会资本的吸引力，必须深挖轨道交通正外部性带来的价值，降低项目由政府进行补贴的不良局面，促进轨道交通建设与城市高质量发展齐头并进。同时，为使轨道交通项目更具融资吸引力或者能够较好地满足融资条件，首先需要解决轨道交通建设及运营的盈利问题。“轨道+物业”是政府项目的轨道交通与私人物业进行捆绑发展的创新模式，使私人物业以轨道交通开通前的地价标准获得沿线适量土地的开发经营权和规划优化权，支持私人物业创造高增值条件的物业发展，将轨道交通建设运营带来的土地增值和物业升值真正反哺给地铁建设运营，不仅有效减轻了地方政府在轨道交通建设方面的投资压力，也使企业形成自我造血机制，为地铁经营构建了可持续的盈利机制。创新有前景的物业盈利模式，同时，支持市场化融资，使轨道交通建设项目更具市场化特性。
综合上述分析，轨道交通PPP模式成功的关键在于是否可以将外部效益内部化、可持续盈利且政府对项目具有一定的话语权，扶持当地政府控股企业采用”轨道+物业”模式进行轨道交通建设是比较合适的选择。
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