商思刚
行政程序的启动可以分为依职权启动和依申请启动，我国行政法律规范体系中也相应使用了“立案”和“受理”两个类似的概念。但在具体的法制文本和实务操作中，两个概念的用法较为混乱。梳理下来，大致包括三种情形：一是“立案”与“受理”通用，两者名称不同但涵义相同。[2]该用法分为两种情形：一是名为“立案”实为受理，例如《专利行政执法办法》中对处理专利侵权纠纷、调解专利纠纷用“立案”，但此处涵义实为受理相关申请；
二是名为“受理”实为立案，如《公安机关办理行政案件程序规定》中对行政案件用“受理”，对刑事案件用立案，但此处的“受理”行政案件与行政立案并无实质区别。二是“立案”与“受理”并用，用于投诉举报处理、行政处罚以及两者的衔接程序，以不同对象和时间顺序相联结。[3]例如，《卫生行政处罚程序》中规定，对案件要及时受理，符合条件的要在七日内立案。再如，《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》中规定，对投诉材料审查后决定是否受理，对举报材料在线索核查后决定是否立案。三是契合汉语词义的通常用法，即“受理”是对申请的处理，用于依申请行政行为的启动，如《行政许可法》《行政复议法》《政府信息公开条例》均规定了“受理”，《行政强制法》在规定人民法院接收行政机关强制执行申请时也使用了“受理”；
“立案”则用于依职权行政行为的启动，因公权力能动行使时多具有强制性，尤其专用于行政处罚这种与刑事追责程序同具惩戒性的传统威权行为。在长期的法治实践中，我国已有不少法规、规章、行政规范性文件和行政机关内部文件涉及行政处罚立案问题。但是，在《行政处罚法》于2021年修订之前，我国行政处罚制度体系中尚不存在法定的行政处罚立案制度。
立案制度的非法定化，使得立案程序与检查、听证、审核、集体讨论、决定、送达和执行等法定程序相比，较少受到执法实践和司法审查的重视。例如，检查、强制、决定和执行，能够直接产生对外效力，属于独立的可诉的行政行为。再如，听证、审核、集体讨论和送达，虽然属于内部程序，但在司法审查中能够对行政处罚行为的法律效力产生决定性影响。只有立案程序，不仅被行政执法机关视作内部程序，行政复议机关、人民法院也认为对其不具有进行合法性审查的必要。此次法律修订，在立法逻辑上补足了行政处罚制度中长期缺失的启动环节，在行为逻辑上进一步强化了对行政处罚的入口管理。修订后的《行政处罚法》中与立案有关的条款包括第25条第1款关于管辖权争议处理的规定、第39条关于立案依据公示的规定、第54条第2款关于立案标准和要式形式的规定、第60条关于执法时限计算的规定、第76条第2款关于不立案责任的规定。以上内容相互联结、各有作用，共同在行政处罚普通程序中构建起完整的行政处罚立案制度，并使立案程序从国家法律层面上确立为法定程序、外部程序，[4]参见袁雪石：《行政处罚法释义》，中国法制出版社2021年版，第309页。使该程序在行政复议、行政诉讼中具有了合法性审查的意义，并使其在部分情况下具有被单独提请法律救济的必要性。
（一）体现行政处罚公开、公正原则
《行政处罚法》修订后要求行政处罚立案依据必须公示，是指从实体法维度上必须将行政处罚的违则和罚则向社会公示。《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）指出，包括行政处罚在内的行政执法公示是保障行政相对人和社会公众权利的重要措施。行政处罚立案依据公示，既是落实行政执法公示制度的要求，也是贯彻行政处罚法定原则和公开、公正原则的要求，更是从行政处罚程序起点上保障行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施。
（二）强化对执法不作为的监督
我国之所以在此次法律修订中将立案程序赋予法定地位且着力构建立案制度，应是在国家《行政程序法》尚付阙如的背景下，着力解决人民群众反映较为强烈的行政机关“有案不立”“久查不结”等执法领域顽症痼疾。为此，不仅规定了符合条件时必须及时立案，还配套了对不依法立案的监督和责任规定。此外，以书面文书或电子文书作为载体的立案决定，因其作为证据使用时具有清晰、易查的特点，尚有作为其他程序准据节点的意义。一是除法律、法规、规章另有规定外，以立案之日开始计算90日的行政处罚办理时限，这样能够尽量避免行政机关随意变动立案时间、规避办理时限要求；
二是以“最先立案”作为处理不同行政机关之间管辖权争议的标准，解决了法律修订前通常以“先发现违法行为”为标准，但发现时间争执不清、论证不明的问题。
（三）完善行政执法工作机制
在执法实践中，行政机关除对属于行政处罚权限范围的违法行为开展专项执法外，还对包含行政处罚权限在内的全部行政职责事项负有主动的日常监管职责，并且受理与行政职责事项密切相关的群众投诉举报、办理上级机关交办的与行政职责有关的事项。法定立案程序的缺失，使得日常监管履责、投诉举报处理、交办事项办理与行政处罚执法之间衔接混乱，且线索初查、行政调查、行政检查边界不清，执法资源的调用较为随意，过度执法和消极执法乱象并存。以立案为程序节点将执法活动区分为立案前、立案后，能够从时间逻辑上把与执法相关的行政程序串联为有机的履责场域，并且可以从法治逻辑上将行政调查区分为立案前的线索初查和立案后的正式调查，以便根据前后调查深度的不同合理使用行政检查、行政强制和先行登记保存措施。[5]根据《行政处罚法》第54条、第56条的规定，行政机关在立案前后均可使用行政检查、先行登记保存措施。另据《行政强制法》第19条规定，行政执法人员通过补办批准手续的方式在行政处罚立案前后均可使用行政强制措施。但是，根据立案法定、办理时限法定的立法原义，遵循正当程序原则，行政机关在立案前使用先行登记保存、行政强制措施的，除必须在法定期限内作出处理决定外，还应当及时补办行政处罚立案手续。另外，行政机关在立案前使用上述措施的，理应在频次或强度上与立案后有所区别，否则有违公正原则。
（四）提升行政执法规范化水平
立案程序原为法规、规章、行政规范性文件或者内部工作文件规定的内部程序，立案标准以及是否立案、结案、销案一般不对外公开，甚至行政相对人、投诉举报人等利害关系人也难以明悉案情进展。行政相对人因不明案情进展而长期处于等待调查的焦虑中，投诉举报人因诉求得不到有效回应而认为行政机关不作为或包庇被投诉举报人，由此产生很多不必要的行政争议。《行政处罚法》将立案程序确立为外部程序并配套规定了不依法立案的监督和责任，通过设定立案依据公示、立案标准法定等“阳光执法”的新措施，能够达到减少行政争议产生、实质性化解部分争议的良好效果。并且，法定的立案制度将促使行政执法机关与行政复议机关、人民法院、人民检察院在实践中对立案标准、审批程序、不立案责任、法律救济等问题逐渐形成统一认识，既有利于在法治的轨道上更加充分地保障当事人权利，也有助于提升行政机关执法规范化水平。
行政处罚立案制度的核心是立案标准问题。我国现行行政法律规范体系中有关行政处罚立案标准的规定散见于行政法规、部门规章和国务院部门行政规范性文件中，以部门规章为绝对主体。在“北大法宝”平台以“立案标准”“立案条件”为关键词对现行有效的行政法律规范进行检索，可以找到《中华人民共和国药品管理法实施条例》等7部行政法规、《司法行政机关行政处罚程序规定》等33部部门规章，另能找到《邮电通信案件立案标准》等数量不多的国务院部门行政规范性文件。[6]检索平台为“北大法宝”网站的“法律法规”数据库（https://www.pkulaw.com/law?way=topGuid），分别以“立案标准”“立案条件”为关键词进行全文检索。最后访问时间为2022年11月16日。这些有关立案标准的规定从总体上可以分为原则性规定和操作性规定两种类型。前者如《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第33条“海关发现公民、法人或者其他组织有依法应当由海关给予行政处罚的行为的，应当立案调查”，后者如《自然资源行政处罚办法》第12条“符合下列条件的，自然资源主管部门应当在10个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；
（二）有违反自然资源管理法律法规的事实；
（三）依照自然资源管理法律法规应当追究法律责任；
（四）属于本部门管辖；
（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案”。
对上述文本作整体分析，可以发现有关立案标准的现有规定未能完全符合《行政处罚法》和《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔2021〕26号）提出的逻辑性、安定性、可操作的要求。一是现有文本整体上以原则性规定为主，欠缺实务操作性。全部40部行政法规、部门规章中，操作性文本为18部，占比不到一半。二是现有文本在法律位阶上以部门规章为主，基于其各自立法的特点，立案标准从要素设计、要素结合和要素列明上均较为混乱。三是部分文本逻辑混乱，某些条款法理上难以令人信服。例如，《市场监督管理行政处罚程序规定》将可以不予处罚的“首违免罚”情形与应当不予处罚的“轻微不罚”情形同列为不予立案的条件之一，[7]“轻微不罚”指《行政处罚法》第33条第1款规定的“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，“首违免罚”指《行政处罚法》第33条第1款规定的“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。另外，本文中的“不罚”指应当不予处罚，“免罚”指可以不予处罚。既不符合为了防止“有案不立”而设定立案制度的修法精神，实践中又因“首违”未立案导致后次执法时难以精确识别同一行为人前次违法构成情况。
从行政处罚理论和执法实践出发，通过对现有立案标准进行分析并提取“公约数”，可以提出构建操作性立案标准的三个维度要素：一是从特定行为是否可能符合行政实体法律规范体系中违则和罚则的实体维度作出正向适用性判断。二是从对该行为实施行政处罚是否明显有违法定的追诉程序规定或者明显符合不予处罚规定的程序维度作出负向排除性判断。三是从行政处罚的基本原则、法律限度内的政策性要求维度进行裁量适用。
（一）正向适用的实体维度要素
该维度是指以行政实体法律、法规、规章的规定来判断特定行为是否可能符合违法行为构成并产生行政责任，并且该行政责任是否具体表现为行政处罚的罚则。实体维度要素中包含违法行为构成、违法责任设定、实体罚则有无三个子要素。在行政机关拟作出立案决定时，对各个子要素均应进行正向的适用性判断，且各子要素间应当为“并且”的关系。即特定行为同时符合构成违法行为、有行政责任、该责任表现为实体罚则这三个要素时，才能在实体维度层面认可对其作出立案决定的倾向性意见。为避免执法扰民及节约行政资源，对该判断中需要自由心证的“可能”之程度，可以借鉴证据法中有关证明标准的理论，确立为“排除滥用职权标准”，亦即行政机关在初查阶段掌握的证据，能够证明当事人的特定行为违反实体法的可能性稍大于不违反实体法的可能性。[8]排除滥用职权标准也可称为优势证据标准，高度盖然性标准可以称为明显优势证据标准。行政处罚简易程序中采用排除滥用职权标准，普通程序中原则上应采用高度盖然性标准，但处以大额罚款或自由罚时应达到排除合理怀疑标准（确信无疑标准）。法定立案制度的设立初衷虽是为了防止有案不立，但禁止滥用职权是行政法的基本原则之一，对立案标准中的实体违法可能性之判断，有必要达至排除滥用职权标准。
1.特定行为符合行政违法行为构成。行政违法行为的构成要件，虽然在行政法学界和实务界没有形成类似犯罪构成“要件论”的共识，但应当遵守处罚法定的原则并无异议。此处的“法定”，应当指行政实体法律、法规、规章的明文规定所设定的违则，亦即以类型化的方式呈现的违法行为种类。行政实体法律规范体系能够对特定行为完成涵摄的，才能认定该行为构成行政违法，才产生是否应当予以调查并追究行政责任的问题。如果仅能够从立法目的的角度阐释特定行为对行政管理秩序的危害性，或者仅存在行政规范性文件、内部工作文件或其他文件的依据，则不能认定该行为构成行政违法行为。当然，行政实体法律规范体系中存在“其他违法行为”的兜底性条款，对该类条款应当在个案执法中具体判断是否能够适用。从成文法的严肃性、法律秩序的安定性和“监管红利”归于行政相对人角度考量，除非特定行为危害性过于突出或正处于突发事件应对期间等极端情形，对兜底性条款的适用应当保持足够的谦抑性。
2.违法行为在实体法中设定有行政责任。我国行政实体法律规范体系中存在一些有违法无责任的规定，例如实施行政许可管理的某些领域对列举的违法行为未能一一设定行政责任，又如垃圾分类、物业管理等较多的涉及公民个人违法的领域难以设定并实现行政责任等等。这一问题从《行政处罚法》修订时增加了授权行政法规、地方性法规、规章补充设定各自上位法未作处罚规定的内容亦可得窥一二。因此，某一行为即便构成行政违法行为，但是否产生行政责任仍应视行政实体法律规范体系中的明文规定而论。
3.该行政责任表现为实体法中的罚则。行政责任包含行政处罚措施和非处罚措施，前者如罚款、吊销许可证件、责令停产停业等，后者如约谈、警示、教育等。因此，即使特定行为符合行政实体法的违则，且该违则有明确的责任性条款，仍应判断该责任是否具体表现为行政实体法律、法规、规章中的罚则。上述认定必须从行政实体法律规范体系中进行逐一审视，并应注意辨别行政处罚措施和非处罚措施中均包含的警告、通报批评等跨类型措施在个案中的具体性质。
（二）负向排除的程序维度要素
该维度是指判断行政机关对特定行为实施行政处罚是否明显有违《行政处罚法》的追诉程序规定，以及是否明显符合阻却违法构成、免予承担责任的不予处罚规定。行政机关拟作出立案决定时，对程序维度下各个子要素均应进行负向的排除效力判断，且各子要素间应当为“或者”的关系。即特定行为不符合追诉程序规定中任意一项或者符合不予处罚规定中任意一项的，在程序维度层面均应排除对其作出立案决定的倾向性意见。因为这种负面排除的适用方式属于对积极执法作为的否定，不予立案决定必须经得起监督体系和救济程序的考验。因此，对该判断中需要自由心证的“明显”之程度，可以借鉴证明标准理论中的“确信无疑标准”，亦即行政机关在初查阶段对不予处罚条件的认定或者所掌握的不予处罚事实，能够就适用不予立案规定的证明，达到确信无疑的程度。[9]确信无疑是指：（一）对不予处罚条件的认定没有任何可质疑之处；
（二）初查掌握的不予处罚事实，没有任何证据能表明或从常识上能推断其存在真实性问题，且各种证据之间、证据与不予处罚事实之间不存在矛盾。
1.追诉程序规定，包括管辖权、追诉时效、适用依据等。具体包括行政机关对特定行为实施行处罚有级别、地域、事务或者专属管辖权；
涉嫌违法行为未超出法定的行政处罚追诉时效；
行政实体法在执法过程中有修改时不存在新法或旧法不认为是违法的情形等。其中，管辖应结合行政机关的“三定”方案、职权清单和行政处罚权力清单来认定，并应注意是否存在委托执法、综合执法、承接处罚权或协议管辖、指定管辖、行政管辖豁免等情况。
2.不予处罚规定，包括阻却违法事由、主体责任承担和法定不予处罚规定。阻却违法事由如不可抗力、紧急避险、公务行为等，在有实体法明确规定的情况下，其可以影响对行为违法性的定性，从而影响行政责任的归集和追究。主体责任承担的规定包括主体不正确或不适格，主观过错问题由相对人在初查阶段所提交的证据已足以排除，[10]主观过错要件原则上实施过错推定归责原则，即由当事人举证证明自己无主观过错。该证明过程一般应在立案后的调查中完成。但是，也不能完全排除涉嫌违法行为人在初查阶段即提交了足够证明自己无主观过错的证据。或者该案不符合实体法在特定违法行为构成上明文列出的主观过错要件。[11]过错推定归责原则亦有例外，法律、行政法规可以设定行政机关必须主动查明当事人是否有主观过错的条款。例如，《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第17条规定，报关企业、报关人员因过错致使特定违法情形发生的，可以对报关企业实施行政处罚。法定不予处罚规定仅指《行政处罚法》第33条第1款规定的“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果”的情形，该情形在性质上被视为不构成违法。
（三）综合平衡的裁量维度要素
该维度是指从行政法治理念和行政处罚原则高度，对上述实体要素和程序要素进行综合平衡，并在法律限度内落实行政管理活动的政策性要求。具体包括三个方面。
1.特殊考量因素，是指实体维度要素和程序维度要素之外，足以影响违则认定或罚则适用的其他规定。鉴于此类要素的复杂性，对其考量和适用应当十分慎重。行政机关拟援引该类要素作出不予立案决定时，其适用性判断需要用“确信无疑标准”使自由心证达至“明显”程度，另外还须注意该类要素属于可以不予立案而非应当不予立案。具体包括三类因素：（1）法定的免予处罚规定，该情形仅有一种，即《行政处罚法》第33条第1款规定的“初次违法且危害后果轻微并及时改正”的情形；
（2）非法定的处罚影响因素，亦即在执法实践中通常予以考虑的能够阻却违法行为构成、行政责任归集和追究的各种事由，具体包括行政实体法中没有明文规定的受害人同意、正当防卫等阻却违法事由，[12]阻却违法事由中的不可抗力可以归入主观过错要件予以证明，但正当防卫、受害人同意、紧急避险、公务行为、自助行为等难以完全从主观过错的角度考量。能够用证据予以推翻的因果关系推定；
[13]《行政处罚法》未区别行为犯、结果犯、危险犯，对违法行为构成也未规定因果关系要件，但在学理解释和执法实践中仍将因果关系视为重要的定性考量因素。另在部分情况下，有实体法明确规定了危害后果作为违法行为构成要件，此时必须考量因果关系情况以确定是否构成违法行为。对因果关系要件，应当参照主观过错要件实施过错推定责任，由涉嫌违法行为人提交证据证明其行为与危害后果之间不存在因果关系。“间接正犯”等转移违法责任的情形等；
（3）特殊的法律适用原则，具体包括执法过程中法律修订导致适用“实体从旧兼从轻”原则，“一事不再罚”原则，“刑事优先原则”等。
2.按普通程序进行立案、处罚的必要性。《行政处罚法》在第五章“行政处罚的决定”部分设计了简易程序和普通程序两种类型，并将规定立案标准和要式形式的第54条第2款置于第五章第三节“普通程序”之下。立法作如此安排，应是考虑到行政处罚活动的效率要求，厉行节约行政成本。至于第五章第二节规定的“简易程序”，虽然立法用语是在“违法事实确凿并有法定依据”，对公民、法人、其他组织处以小额罚款或者警告的法定条件下“可以”适用简易程序，不过从遵守过罚相当原则和节约行政成本、防止过度扰民的角度考量，除非法律有特别规定或者案情有特殊情况，行政机关在案情符合法定条件时应当优先适用简易程序。
3.法律限度内政策性要求的遵照。在坚持处罚法定原则的制度框架下，行政处罚应当遵守行政管理活动的政策性要求。政策性要求一般具有即时性和紧迫性，但如经过一段时期的执行发现具有长期坚持的必要性，也会上升为立法。例如，《行政处罚法》修订后对涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为延长追诉时效至五年，在重大传染病疫情等突发事件处置期间对违反应对措施的违法行为强调依法快速、从重处罚等。在行政执法实践中，为服务经济发展和社会稳定大局，行政机关落地“优化营商环境”“六稳”“六保”等措施也是行政机关应负的政治责任。遵照政策性要求，行政机关可以对立案标准在制度框架内进行必要的裁量适用，但不能突破公正原则和平等原则的法治底线。
（一）自行纠偏
由于初查阶段掌握的证据材料及初查手段、资源的有限性，部分情况下也由于特定领域程序性规定对立案前初查时间的限制，对涉嫌违法行为从实体维度一时难以判断是否符合违则和罚则的，以及从程序维度一时难以判断适用排除立案的追诉程序规定、不予处罚规定是否足以达至“确信无疑标准”的，执法机关应当先行立案。从社会秩序角度作价值考量，行政机关执法不作为的危害性远远大于乱作为，必须严格防止行政机关以立案标准不明、要素难以把握为由有线索不查、有案不立。立案后经过正式调查，如果发现该行为不符合行政实体法的违则和罚则，或者不符合行政处罚追诉程序规定，又或者符合不予处罚规定的，应当终止调查、撤销案件并及时通知行政相对人，根据法定程序规定或按正当程序原则应当通知利害关系人的亦应履行相应告知义务。另外，对于因管辖问题终止调查的，行政机关应当移送有管辖权的机关处理，对于涉嫌犯罪并以先行追究刑事责任为宜的，应当移送司法机关处理。
（二）层级监督
根据《行政处罚法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的立法规定以及《法治政府建设实施纲要（2021-2015）》《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（2016年11月30日）的文件要求，县级以上人民政府应当通过定期组织行政执法考核、评议、案卷评查以及通过政府督查、专项检查等方式，加强对行政处罚的监督检查。《行政处罚法》第76条还专门强调了行政机关不及时立案的法律责任，规定由上级行政机关或有关机关责令改正，并由监察机关、公职人员任免机关对相关责任人员给予处分。
（三）社会监督
《宪法》第41条第1款规定，我国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。行政机关实施包括立案行为在内的行政处罚活动，当然属于国家机关和国家工作人员的公职行为，应当受到社会监督。《行政处罚法》第75条第2款规定，社会公众有权对行政机关实施行政处罚的行为提出申诉或者检举，行政机关应当认真审查并主动改正错误。另外，舆论监督是保障社会公众知情权、参与权、表达权和监督权的重要方式之一。对于新闻媒体反映的包括立案问题在内的工作意见和建议，行政机关应当及时研究、处理。
（四）法律监督
检察机关对行政处罚活动的监督方式有三种：一是根据《行政诉讼法》第11条、《人民检察院组织法》第20条第5项、《检察官法》第7条第1款第4项的规定，通过对行政诉讼实行法律监督来间接督促行政机关依法履责；
二是根据《行政诉讼法》第25条第4款、《个人信息保护法》第70条以及《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条的规定，对于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、个人信息保护领域行政机关违法行使职权或者不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，在提出检察建议未果后，检察机关可以以原告的身份向人民法院提起行政公益诉讼；
三是按照《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》文件精神，检察机关可以根据《人民检察院组织法》第20条和《检察官法》第7条第1款关于职权、职责的兜底性规定，对在履行法律监督职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，通过制发检察建议等方式直接的、普遍的实施检察监督，并可以开展行政争议实质性化解工作。
（五）法定救济
立案制度依法设立后，立案程序成为对外直接发生法律效力的行政行为。根据行政行为的“成熟性理论”，立案程序作为过程性行为，一般不具有被单独进行合法性审查的救济价值。但是，如果该行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了较大的实际影响，应当允许行政相对人或利害关系人通过申请行政复议或者提起行政诉讼的方式寻求法律救济。具体可以分为三种情况：一是行政相对人对立案决定不服的，鉴于行政机关对其权限范围内事项具有日常监管职权且行政行为具有形式公定力，行政相对人对于立案决定以及其后的行政调查具有配合义务和合理程度的容忍义务，因此不应允许在此种情形下对立案决定提请法律救济。但是，立案机关不具有行政主体资格或者立案没有法律依据的，有较大可能构成行政行为无效事由，应当允许行政相对人寻求法律救济；
二是为自身利益提出诉求的投诉举报人对不予立案决定不服的，或者对行政机关在立案后以不存在违法行为为由终止调查、撤销案件的行为不服的，应当允许其寻求法律救济。但是，为他人利益、公共利益提出投诉举报的，或者对行政机关立案后作出的行政处罚决定、确认违法的免罚决定不服的，不应允许其寻求法律救济；
三是行政相对人、投诉举报人对立案制度中除立案行为之外的立案依据公示、层级监督职责履行情况等行为不服的，一般不属于行政复议范围或行政诉讼受案范围，对与立案制度相关的中止调查、终止调查、撤销案件、移送其他机关处理等行为不服的，应当根据主体身份、行为依据、合理性程度等因素逐一辨别是否符合法律救济程序中的受案范围、利害关系或诉的利益规定。
（一）做好依据公示，及时依法立案
行政机关应当严格落实《行政处罚法》《国务院关于进一步贯彻实施〈行政处罚法〉的通知》（国发〔2021〕26号）和《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）要求，将包括行政处罚立案依据在内的执法信息事前公开工作与政府信息公开、权责清单公布、“双随机、一公开”监管等工作统筹推进，通过政府网站及政务新媒体、办事大厅公示栏、服务窗口等平台向社会公开。立案依据公示应当具有规范的标准、格式，并应根据立法修订、职能变更情况及时进行动态调整。对于在日常监管中发现、上级机关交办、群众投诉举报中收集的违法线索，行政机关应当运用适当的初查手段、调用合理的初查资源进行线索核查，发现属于本机关职责范围并应予以行政处罚的，必须严格根据《行政处罚法》的规定及时立案调查。
（二）尽快完善、严格执行立案标准
对于法规、规章或者国务院部门行政规范性文件中明确规定的操作性立案标准，各级行政机关必须严格执行。目前仅有原则性规定或者尚没有任何规定的，省级行政机关应以制发行政规范性文件的方式尽快制定本系统各下级机关共同适用的操作性立案标准，待条件成熟时推动形成立法议案。为确保法律适用的统一性，不宜再由省级以下行政机关自行制订立案标准。实施综合行政执法改革后，各地普遍在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域建立了综合执法队伍，同级司法行政机关应当加强对各支队伍制定、执行立案标准的监督。实施基层执法赋权改革后，乡镇人民政府、街道办事处承接县级人民政府职能部门行政处罚权的，县级人民政府及其职能部门应当加强对街乡执法队伍执行立案标准的指导。
（三）加强内部管理，作好档案留存
行政机关作出立案决定、不予立案决定的，除实施电子化办公外，应当制作立案审批表、受案请示报告等审批文书并由案前初查人员逐级报批，根据审批权限由执法机构负责人或行政机关负责人批准。对于重大、疑难、复杂案件，行政机关法制审核人员有必要在立案阶段提前介入。立案审批表、受案请示报告等审批文书应当载明初查的事实、涉嫌违反的实体法规定以及是否存在不予处罚、免予处罚事由等内容，按规定对外出具的立案通知书、不予立案决定书应当载明作出相应决定的依据并说明理由，并应及时送达行政相对人或其他利害关系人。行政机关应当加强对立案类文书的归档管理，为应对案情变化或立案监督、评议考核、案卷评查保留履责痕迹。
（四）作好政府信息公开、行政复议和行政应诉答辩工作
公民、法人或者其他组织对立案类文书申请政府信息公开的，行政机关原则上可以以其属于内部事务信息、过程性信息或行政执法案卷信息等作为理由不予公开。不过，应当注意《政府信息公开条例》第16条第2款“法律、法规、规章规定上述信息应当公开”的但书规定，以及第19条“涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓”的主动公开规定。例如，行政机关对上市公司涉嫌重大违法行为的立案决定，或者对环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量领域具有重大社会影响的投诉举报作出的不予立案决定，就具有让社会公众广泛知晓的必要性。公民、法人或者其他组织就立案决定或不予立案决定提请法律救济的，因该类行政行为与当事人之间法律关系的复杂性，行政机关不宜仅从不符合利害关系、受案范围、诉的利益等受案条件规定的角度进行答辩，还应当从初查事实、决定依据和履责程序角度进行实体答辩。
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