金江峰
(华中师范大学 中国农村研究院/政治科学高等研究院,湖北 武汉 430079)
在国家由汲取型政权向分配型政权转型的后税费时代,农村公共物品供给的主导模式已然从传统村社自筹型转变成政社合作型[1],即乡村社会在很多时候不再是一个独立且自给自足的公共物品供给单位,而是需要国家财政支持进行公共建设与公共治理,项目制是政社合作供给模式的代表。农村公共物品供给模式的转变,一方面受到农业税费改革之后村集体经济收入虚空和村庄治权弱化影响[2],不得不依赖国家财政转移支付进行公共建设;另一方面受到工业反哺农业、城市反哺乡村的国家福利与服务政策影响,使得村庄能够享受来自国家财政转移支付的惠农项目支持。但国家的财政支持并不是包干式的,需要村庄有相关配套资金,这反映在项目制实行的先建后补、以奖代补和“一事一议”等机制。当村庄难以根据项目配套要求进行筹资筹劳时,村庄公共物品供给就容易出现短缺[3]。这也是为何当前国内公共物品供给研究领域,主要关注农民合作与协商治理等机制对村庄公共物品供给的影响。然在公共资源分配中有短缺问题,就必然存在过剩问题,解决好公共物品供给过剩,一定程度上也是化解供给短缺的有效路径。特别是在政社合作型公共物品供给模式下,对供给过剩的探讨,不仅有助于推动国家财政资源的合理分配,同时也能够切实推进公共服务的均等化供给。这是关涉人民福祉与共同富裕水平的重大问题,也是关系“提高公共服务水平,增强均衡性和可及性”的重要理论命题[4]。本文结合经验调研,尝试在农村公共物品供给过剩研究视角下,通过剖析供给过剩现象、逻辑与问题等,提出相关治理方案,助推公共资源的合理配置与公共物品的有效供给。
公共物品供给是公共选择理论研究的重要议题,自萨缪尔森、布坎南与奥斯特罗姆等提出公共物品概念并对其进行属性分类以来,如何有效供给公共物品成为学术研究的重点。早期研究者受市场理论与国家理论影响,在论述公共物品供给时提出制度主义的解决方案,尝试通过正式制度规制和福利规划等,弥补市场理性不足和推动政府主导的公共物品供给[5]。随着对公共物品供给过程关注的深入,研究者发现各种团体内部总是存在“搭便车”行为,影响着公共物品的供给[6]。相关研究由此从正式制度规制转向团体内部非正式制度发掘,集体共识、规范、信任与监督等被视作解决“搭便车”问题,保证集体行动能力的重要社会资本[7]。奥斯特罗姆受波兰尼“多中心秩序”理论的启发,针对产权界定与集体行动理论的不足,尝试跳脱集权与分权的单中心治理辩论,提出公共物品的自组织治理和自主治理模式,从而形成了公共物品供给的多中心治理理论[8],典型如公私部门契约化的协作治理模式(PPP)[9]。但无论是多中心协作治理抑或单中心治理,研究者始终关注的是因“搭便车”、公地悲剧、排他成本和融资分配等带来的公共物品供给不足问题[10]。
实际上,在农村公共物品供给领域,还存在公共物品供给过剩问题,即公共物品供给的类型、数量、标准与功能等,超出或不符合农民的需求和预期,带来的公共物品冗余、闲置、错位和浪费等。较为典型的是,在政策执行压力变大、政策意志变得愈加集中的体制环境下,地方政府为吸引上级注意力、提升横向政绩竞争能力等,采取资源集中投放打造“亮点工程”策略,带来的农村公共物品供需不匹配和冗余浪费[11]。与地方政府通过运营项目和经营农村主动制造少数村庄公共物品供给过剩不同[12],在项目制技术治理体制下,项目目标设定权、检查验收权、监督激励权的集中化配置[13],往往容易形塑上下级政府间的支配-服从关系,而上级政府因认识偏误与信息不对称等,难以通过项目制度精准地向下投放公共资源,导致项目化公共物品供给的瞄准偏差与政策性过剩[14]。上述政绩导向和政策导向的公共物品供给过剩,在归因分析上可以视作农村公共物品的“强制性供给过剩”,亦即政府单方面权力与意志主导下的供给过剩。
在农村公共物品供给实践中,强制性供给过剩是较为典型状态,但并非唯一。受政社合作型公共物品供给模式影响,项目资源自上而下输入往往会激发村庄争项目、跑项目和做项目热情;村级组织和村组干部自主性的调动,同时容易诱发村组间的竞争并反向吸引项目资源的非均衡投放,带来村庄公共资源集聚和公共物品供给过剩。此供给过剩是受到国家项目制度安排与村庄治理绩效相互诱发所致,文章将其称作公共物品的“诱致性供给过剩”。文章经验材料主要来源于笔者及团队成员近年来在广东、浙江、湖北和江西等地的调研,出于分析之便,本文根据广东佛山N镇L村(1)2022年7月5日至25日,笔者及团队成员在广东省佛山市N镇L村进行了为期20天的村治调研,访谈对象包括镇党委政府工作人员、村干部、普通村民、企业主和外来务工人员等,针对镇域和村庄内部的公共物品供给问题进行专门了解。本次调研运用的方法主要是半结构式访谈法、参与观察法和交叉验证法等。的调研经验展开论述。遵循学术伦理,行文涉及的具体地名和人名皆为化名。
农村公共物品供给模式由村社自筹型向政社合作型的转变,意味着国家权力意志与政策目标对农村公共物品供给的影响越来越大,有时甚至起着主导作用,由此也就容易出现公共物品供需矛盾与强制性供给过剩问题。但在政社合作型公共物品供给模式下,强制性供给过剩多数情况下只出现在部分明星村、亮点村,是县乡政府及其部门合力打造的结果[15]。由项目化公共物品供给制度安排带来的“诱致性供给过剩”则可能出现在任何村庄。这是因为在政社合作模式下,政府能够利用专项项目诱导村级组织进行资源竞争,主动实施资源配套并展开项目建设;同时,村级组织也能够借助已有建设基础或特殊资源禀赋等(地理位置、发展基础、政治意涵等),吸引县乡政府及其部门自上而下主动投放项目资源,支持村庄公共建设与治理。无论是项目“钓鱼”与“反钓鱼”[16],抑或县乡村三级之间的合作与合谋[17],都反映出诱致性公共物品供给过剩形成的两条途径:一是政府自上而下利用项目资源,诱导和激励村级组织进行资金配套与项目建设,带来的村庄公共物品供给过剩;二是村庄自下而上借助建设成绩与资源优势等,吸引政府及其部门进行项目资源输入,引起的村庄公共物品供给过剩。由此,文章所谓的“诱致性供给过剩”主要是指,在政社合作型公共物品供给模式下,政府和社会分别利用项目资源、内生优势等相互诱导和吸引对方进行公共建设与公共治理投入,带来的村庄公共物品供给过剩现象。
从农村公共物品供给过程与结果看,强制性供给过剩与“诱致性供给过剩”的共性特征在于:二者同样源于政社合作型的公共物品供给模式,同样是项目化公共物品供给制度安排的产物,二者在结果上同样会导致项目资源的内卷化供给、村庄公共物品供需之间的矛盾以及部分公共物品的闲置、退化与低效利用等,即公共物品的低效、浪费与不均衡不合理供给。二者之间的差异主要表现在(表1):
一是主导力量上,强制性供给过剩的主导力量是政府,即由政府自上而下的权力或政策主导,村庄在其中缺乏目标设定与决策的权力;“诱致性供给过剩”的主导力量主要是村庄,无论是政府项目诱导抑或村庄优势吸引,都代表着村级组织在公共物品供给中具有相对自主的行动权力和项目承接能力。二是形成路径上,强制性供给过剩的形成路径是县乡政府及其部门自上而下强制资源输入与项目建设所带来的,是一种资源叠加逻辑;“诱致性供给过剩”的形成路径分别是项目诱导下的自下而上资源竞争与村庄优势吸引下的自上而下资源输入,遵循的是资源吸附逻辑。三是形成机制上,强制性供给过剩主要是县乡政府出于政策压力与政治竞争等,采取的打造“亮点”的供给策略,可概括为外向型压力与竞争驱动机制;“诱致性供给过剩”虽体现着项目资源的诱导与内生资源的吸引作用,但村级组织做出项目竞争与资源分配决策的关键是在于同行压力、资源占有、社会面子与内生需求等,呈现出内向型压力与竞争驱动机制。四是表现形式上,强制性供给过剩因具有打造“亮点”和落实政策取向,项目资源的堆积与叠加往往未能考虑村庄公共需求,表现为结构性过剩,即供给数量上的过剩和供需之间的不匹配;“诱致性供给过剩”一定程度上反映着村庄的内生需求,但公共物品供给又超出了村庄的现实需要,往往表现为结构性过剩与功能性过剩的复合,包括供给数量上的过剩、供给标准上的过高和公共功能上的超预期等,以及由此衍生的公共资源低效、浪费与不均衡不合理利用问题。
表1 强制性供给过剩与“诱致性供给过剩”的差异化比较
综上,农村公共物品“诱致性供给过剩”具有村庄(村级组织)主导、资源正向与逆向吸附、压力与竞争驱动以及结构性与功能性双重过剩等内在属性和特征。需要说明的是,政社合作型公共物品供给中,“诱致性供给过剩”自上而下项目诱导与自下而上资源吸引的两条道路之间并非分开的,而是具有实践的互构性,一般表现为政府项目诱导和激励下的村庄竞争,进而形成村庄优势吸引下的政府项目资源投入。这也构成农村公共物品“诱致性供给过剩”的普遍生成逻辑。
在政社合作型公共物品供给模式下,“诱致性供给过剩”的生成一定程度上具有“搭便车”意蕴。一方面是村级组织和村干部希望通过搭上政府项目的“便车”,以较低成本满足自身公共物品供给需求及其他竞争需要;另一方面是政府及其部门尝试通过搭上村庄的资源优势“便车”,提高项目投入的治理绩效和政治成绩,增加自身政绩竞争与政治晋升筹码等。当双方在公共物品供给中的互动关系深刻嵌入到乡土逻辑与政治/行政逻辑,也就构成“诱致性供给过剩”的生产机理,亦即上文所述,政府项目诱导和激励下的村庄竞争,以及村庄优势吸引下的政府项目投入。本文将这一逻辑概括为“项目激励—社会竞争—资源吸附”,下面结合实践经验展开具体论述。
(一) 项目激励
通常意义上的项目激励具有非正式内涵,表现为利益化激励和特惠性激励。如县乡政府及其部门通过对项目“剩余控制权”的让渡,给予村级组织或村干部一定的项目收益(项目管理费),以提高其承接项目的热情与动力[18];还有就是县乡党委、政府通过向村级组织或村干部承诺特惠型项目,动员其承接普惠型项目建设。与非正式化项目激励不同,本文所述的项目激励是在项目化制度安排下展开,具体指向的是项目诱导与引导,具有正式化特点。这一正式化项目激励机制,在宏观上源于政社合作型公共物品供给模式下,政府对农村公共物品供给的项目支持,村庄能够根据自身需求从政府项目库中“点单”申请项目资源,弥补自主供给公共物品能力的不足。特别是在村庄治权弱化与集体经济“空壳化”的后税费时代,农村公共物品供给的主要资金来源于政府财政转移支付,项目资源自上而下输入对村级组织的激励更是不言自明。
在中观层面,项目激励的主要表现是吸引村级组织参与项目竞争,引导村庄进行公共物品供给配套以及积极开展公共建设与公共治理。这里的吸引和引导在实践中主要包含以下三重机制:
一是政策性资源倾斜,即根据国家政策设计与治理需求,进行相关财政配套,设置相关专项或非专项项目。无论是可统筹的非专项项目,还是不可统筹(但有的能整合)的专项项目,在国家政策意志主导下,都会产生短期集聚效益,激发着村庄项目建设热情,刺激村庄进行公共物品供给。如广东佛山N镇,自2018年以来,镇级财政投入美丽乡村建设的项目资金就超过25亿元,加上中央预算内资金和地方政府配套资金,五年内累计投入项目资金接近40亿元(访谈编号N20220721X)(2)访谈资料根据相关乡镇和村庄名称的首字母、访谈日期和时段进行编号,如N镇农办2022年7月21日下午的访谈,访谈编号为:N20220721X。。项目资源短期内在农村建设领域的集聚,并不必然诱发村庄公共物品供给的普遍过剩,但容易造成部分村庄公共建设的冗余,这就涉及半竞争性资源分配与级差化成本分担的项目制度运作问题。
二是半竞争性资源分配,即政府项目资源并非平均分配的,而是实施紧缺性、差额化配置,就算是普惠性项目,也会存在阶梯化推进,不是各村同步进行。所以,在项目资源差额配置与项目需求普遍的供需张力下,村级组织需要展开资源竞争,以获取项目指标。但这种竞争又并非完全开放公平和市场化的,而是政府意志、村庄意愿与社情村况的综合,掺杂着多重考量,具有半竞争性特征。其中包括地方与基层政府根据自身政治与政策需求,有选择地向部分村庄主动输入项目资源,进行强制性供给;还包括村庄为获取项目立项,利用信息优势、关系资源等进行项目竞争的行为。而在N镇,各村为提高项目竞争效力,更是采取内外分工方式,由村书记(村主任)专门负责向上“跑项目”。
三是级差化成本分担,亦即项目建设与治理成本不是由委托方或代理方单独承担,而是在打包、分包与接包的多方主体之间进行比例分担,在有小组集体经济的农村地区,甚至村民小组也构成成本分担主体。如N镇项目管理制度规定,除村级公共建设外,所有涉及各村民小组的公共建设项目,如“四小园”建设、“三楼”建设、路面黑化与广场建设等,都由镇、村、组三方共担成本。其中,政府财政出资49%,行政村和村民小组各承担25.5%(访谈编号L20220718S)。在湖北京山与江西九江等地农村,因村集体经济羸弱,“小农水”、道路、公园和广场等公共物品供给,多数实行的是两级成本分担,即政府财政担负60%,村集体统筹40%,有的甚至是政府负担90%,村集体统筹10%。在级差化成本共担机制下,村级组织搭政府财政“便车”进行项目建设的热情被激发,村民小组共享村集体经济的“占用”动机被调动,村庄公共物品呈现竞争性供给特征。而村组“搭便车”与“占用”的频度越高,其公共物品供给的负担也就越重,由此只能通过更加积极地申请新项目,来覆盖资金缺口、缓解债务压力。
(二) 社会竞争
从政策与制度层面看,财政政策倾斜和项目资源分配制度,会诱使村庄进行项目竞争和进行公共物品供给。其中关键在于,村庄有项目建设需求以及村组干部“搭财政便车”与“占用”公共资源的动机被激发。但政策和制度因素只是诱发机制,是村庄公共物品供给过剩的必要而非充分条件。从村庄场域看,村级组织和村组干部之所以积极展开项目竞争,背后还勾连着其社会竞争的逻辑,即作为村庄当家人的村组干部,需要通过公共建设与公共治理等公共物品供给,彰显其治理能力、社会权威与福利供给能力等,进而获取体制化或社会性的认同、面子与地位等。所以,由于能力与权威认同、面子和集体福利等构成的社会竞争,进一步诱发了村庄进行项目建设的热情,并构成村庄公共物品供给过剩的关键助推因素。
其一,认同竞争,包括上级政权的能力认可和社会的权威认同。在政社合作型公共物品供给模式下,村庄向上争取项目的数量与资源体量,反映着村级组织和村干部的竞争能力和治理能力,同时关系着村民对其社会评价和权威认同。村级组织和村干部从外部争取的项目资源越多,说明上级政权对其治理能力越认可,同时也表明上级政权对村庄的重视程度越高。而项目化公共物品供给的数量与质量,虽不必然提高村民对村级组织和村干部的社会评价,但却能够使其在村庄之间的横向比较中,获得集体优越感和社会荣誉感,从而增加对村级组织和村干部的权威认同。反之,村级组织和村干部的项目竞争能力较弱,村庄公共建设和公共治理较差,在村民看来则说明干部能力不行,会直接影响到村民对其社会评价和权威认同。按照佛山N镇L村梁委员的说法是:“村民的想法很简单,如果L村建设得比其他十几个村好,别人会羡慕,他们脸上也有光,自然会想到村干部的功劳,增加对村干部的认可;要是L村搞得最差,那大家就会觉得这届干部的能力不行、得不到上面的支持,自然也不会从心里认可(村干部)。”(访谈编号L20220709S)正是在这种社会评价体系内,村级组织和村干部为证明自身能力和得到上下认同,往往会产生争取项目和搞大项目的心理。甚至出现N镇Z村潘书记所说的“死也要做第一”的做项目心态(访谈编号Z20220723X)。这里的“死也要做第一”不仅是在项目资源竞争上的第一,更加关键的是在项目建设上争取“人无我有,人有我优”的高标准、高规格建设。
其二,面子竞争,主要是村组干部集体性与个体化的面子竞争。来自上级政权和村庄社会的认可与评价,是村级组织和村干部争取项目和进行公共建设、公共治理的外部动力,虽也关涉着村干部的面子竞争,但主要还是体制化与社会性的功能实践。而村组干部基于个人在同辈群体中的同行压力,展开的面子竞争,则构成其进行公共物品供给的内部动力,是集体性与个体化的面子实践。这一面子竞争实践具体表现在两个方面:一是纵向上的面子竞争,即村组干部在纵向历史比较中,不能比原来的村组干部做得差,否则会遭遇来自村庄的不良评价。特别是不能比前一两届的村组干部在公共建设和公共治理中表现得差,不然将面临村民的比较压力和舆论影响。在N镇L村陈委员看来:“选上村‘两委’干部说明在村里有脸面,能得到村民的信任。但如果村庄建设和治理搞得不好,被大家议论比不上上一届干部,我们就丢了面子,在村里也抬不起头。”(访谈编号L20220715X)所以,在村庄舆论评价、纵向比较与面子竞争下,村组干部只能做得比前任干部好,让村民在公共建设和公共治理中感受到真正的实惠,否则就会出现信任危机和面子剥夺。二是横向上的面子竞争,主要是村组干部在同辈群体中的面子实践,即在村庄公共物品供给中比其他村组干部做得好,否则会面临面子压力。这在行政村层面,Z村潘书记的“死也要做第一”最为典型;L村张书记虽未表明要争第一,但出于维护村庄“老先进”地位,自2018年以来L村累计自筹资金将近1亿元,建设了灯光球场、文化室、图书馆、村心公园、休闲广场和游泳馆等(访谈编号L20220707X)。在村民小组层面,小组长的公共物品供给动力,受到面子竞争影响更大,这在L村的9个村民小组之间表现得十分明显。调研过程中,多数小组长在进行自我评价时,总会列举小组公共建设的变化,如比其他小组多修了几个公堂、宗祠、文化楼,多建了几个小广场、小公园,硬化了多少里村道,增加了多少个停车位等。如果在小组建设上落后,小组长会觉得没有面子,大家一起喝早茶的时候说话都没那么硬气。
其三,集体福利竞争,在村级层面可以看作是村级组织和村干部围绕集体利益展开的项目竞争,在村庄内部则表现为村干部或村民小组长基于本小组公共福利进行的集体资源竞争,主要是对村集体经济的福利分配竞争。特别是在村庄“共有”经济模式下,村集体经济收入来源于各村民小组土地收益的让渡,会刺激小组之间进行集体利益争夺,以维持村庄社会的正义平衡感。如在N镇L村,村集体经济合作社每年从各小组土地收益中的公共“提留”近3000万,其中2000万用于公共开支,剩下1000万左右作为各村民小组项目建设的配套资金,刺激着小组之间的资源竞争行为(访谈编号L20220707X)。所有村民小组长都认为,这些钱是集体的,自己不去争取就被其他小组用掉了,会被村民认为保不到本,要被指责。而集体的钱用得越多,村民会觉得小组长能力越强,虽然小组也要负债,但主要是从每年的提留中扣除,大家不用分摊,于村民分红没有影响。由此,在L村出现各小组之间为搭政府的“便车”、占集体的便宜,竞相建设的局面,很多小组甚至修建三四个小公园、运动场,各种公堂、宗祠、活动室、文明楼和文化楼等更是多达七八座。在项目支出上,有的小组在项目预算只有100万的约束下,单一座祠堂就超支600多万,本来只需花5万元(两根)的罗马柱和0.6万元(两棵)的罗汉松,分别就花了100万和7万。在访谈时,该小组长表示:“钱反正是集体的,大家一起用,下沙(村)用得还不算多,像隆兴(村)前两年一下就花了上千万。”(访谈编号L20220712S)而在其他小组长看来,修个祠堂花了700多万,算是占了大便宜,给组里争到了好处。
(三) 资源吸附
政府项目激励与村庄社会竞争的叠加,构成农村公共物品供给过剩的必要条件。在村庄社会竞争诱导下,部分有着项目竞争与资源配套能力的村庄会脱颖而出,实现村庄公共物品的超标准供给。这种“超标”建设同时也超出了政府的项目预期,使其变成了政策引导下的典型村。这部分典型村在地方及基层政府打造亮点的政绩驱动下,会吸引更多项目资源,自下而上的资源吸附最终导致了村庄公共物品的供给过剩。从农村公共物品供给实践看,村庄自下而上的资源吸附主要有两种方式:
一是整体性吸附,即由上级党政机关统一打包项目资源,进行村庄公共物品供给的吸附机制。整体性吸附主要遵循的是“造点”逻辑,是上级党委和政府在村庄建设基础和资源优势吸引下,希望搭乘村庄公共建设和公共治理的“便车”,以较低成本投入获取较高政治绩效。以N镇L村与Z村为例,两个村庄在美丽乡村建设中都因超预期建设,变成了地方乡村振兴和人居环境整治的典型村,吸引了区、镇两级政府的大量项目资源。最近五年,仅政府在Z村投入的项目资金就接近1亿元(村庄自筹资金超过3.8亿元),修建了18座文化休闲公园、40多座亭台、近30间公共厕所和扩建改建了60多座大小桥梁等(访谈编号Z20220723X)。在L村,2019和2020两个年度,政府对L村隆兴小组的项目投入就达到3800万元,修建起了村级游步道、休闲广场、小公园、绿道、村史馆、书院和图书馆等(访谈编号L20220708X)。大量项目资源向部分村庄的聚集,带来村庄公共物品供给的结构性过剩,导致了项目资源的浪费和部分公共物品利用效率不高。比较典型的是,部分公共厕所的空置,村史馆、书院和图书馆的闲置等,村庄还需投入大量资金,对其进行维护。如N镇规定要按照超市标准一天8次打扫公共厕所,村庄需要请1—2名保洁员,专门负责一个公厕的清洁卫生,这项花费每人每月就得数千元(访谈编号L20220719X)。
二是部门化吸附,与地方党委、政府统一打包下的整体性资源吸附不同,部门化吸附主要是指村庄自下而上分别吸纳上级政府部门项目资源的过程。政府部门之所以会主动将项目资源投向部分村庄,既可能出于地方“造点”的政治裹挟或资源统筹,更加直接的原因是部门希望借助村庄建设基础和资源优势,保证项目资源的有效落地,获取部门化的政绩。按照N镇L村罗委员的说法:“交通局、文广旅体局和农业农村局这些部门知道,把项目投到L村上面领导容易看到,能产生政绩。他们也知道,L村有能力把项目实施下去,甚至很多时候建设都超过了他们的预期。”(访谈编号L20220711X)在部门化吸附下,各政府部门的借势考量和分散性资源投入,会带来村庄部分公共物品供给的功能性过剩,如L村的六兴村(小组)就因组织部门与民政部门的分散投入,分别建设了两个村民小组议事厅,导致其中一个议事厅变成了棋牌室,摆满了麻将桌。另外,L村的各种公堂、祠堂、文明楼和文化楼等,亦因部门分散资源投入,走向公共活动空间的“内卷化”,有的村民小组甚至一个房支建一个公堂,造成公共设施的日常闲置和浪费。
前文结合调研经验,从政府、村庄和政村互动三个层面,讨论了政府项目激励、村庄社会竞争与政村资源吸附三重机制,如何共同形塑了农村公共物品的“诱致性供给过剩”问题。其中,政府政策资源倾斜与项目制度运作,是诱发农村公共物品供给过剩的前置条件;村级组织和村组干部围绕认同、面子与集体福利的社会竞争,是助推农村公共物品供给过剩的关键因素。在项目激励与社会竞争的叠加效应下,部分有着竞争优势和配套能力的村庄,实现了超标准和超预期建设,成为典型村,吸引着地方及基层政府的注意力,进而吸附了更多的项目资源,造成公共资源的不均衡不合理聚集,最终形成政府和村庄相互诱导与吸引下农村公共物品的结构性与功能性供给过剩,出现部分公共物品的空置、闲置与低效利用。农村公共物品的“诱致性供给过剩”,不仅会造成国家项目资源的浪费和村庄间的分化,同时会诱发公共建设与公共设施维护的村级债务问题。如N镇L村每年仅用于公共厕所维修保洁的支出就上十万元;在公共建设上的负债更是巨大,负债最少的村民小组都有300多万,最多的有近千万。而那些高标准、高投入的书院、公堂、文化楼和村史馆等,却因失修与失管走向房顶破漏和设施腐朽。
从农村公共物品强制性供给过剩与“诱致性供给过剩”的比较看,强制性供给过剩会带来项目资源向部分村庄的聚集,导致村庄公共建设和公共治理的“马太效应”,即公共物品供给丰富的村庄愈加丰富、供给紧缺的村庄越发紧缺[19];“诱致性供给过剩”同样会引发公共资源的集聚效应,并造成村庄间的分化和资源的浪费。但“诱致性供给过剩”的形塑逻辑不同于强制性供给过剩简单地自上而下资源输入,而是政府与村庄之间相互诱导和吸引的产物。所以,化解农村公共物品“诱致性供给过剩”问题,不能简单遵循强制性供给过剩的项目资源普惠化解决方案,或是理想化地强调竞争规制和执行监管[20],而是需要结合“诱致性供给过剩”的形塑机制,提出切实可行的对策方案。基于农村公共物品“诱致性供给过剩”的具体形塑机制分析,无论是政府项目运作机制,还是村庄社会竞争机制,抑或政村之间的资源吸附逻辑,其背后普遍反映着政社合作型公共物品供给模式下,政府与村庄之间是一种相互配合与影响关系。政府希望通过项目资源诱导村庄进行公共物品投入,村级组织和村组干部则希望借助政府项目满足公共建设需求和个人诉求,二者互相搭乘着对方的“便车”,最终造成公共物品的不均衡不合理供给,以及部分村庄公共物品的冗余、浪费和低效利用等。因此,化解农村公共物品“诱致性供给过剩”,提升公共物品供给均衡性与合理性水平的核心是,如何对政府财政与村集体经济等“公共池塘资源”进行有效治理,抑制政府、村级组织和村组干部的“搭便车”与政治/社会竞争裹挟资源竞争等行为。
对于公共池塘资源的有效治理问题,公共选择理论有着诸多论述,但多是基于模糊秩序下的资源竞争和公共物品供给不足出发,尚未对“公有”“共有”经济结构下的公共池塘资源治理和公共物品供给过剩问题提出可靠方案。本文认为在资源结构和政社合作型公共物品供给模式不变情况下,化解部分村庄公共物品供给过剩问题,主要应当从以下三个方面进行制度创新:
其一,实行包干式资源投入,增加县级政府的资金统筹比例,根据地方财政配套能力,设置公共建设与公共治理专项包干资金,级差化或均等化打包公共物品供给的项目资金,由村级组织在项目库中自主选择公共物品供给类型,规避项目资源的低效集聚和村庄间公共物品供给的分化。同时,在包干式资源投入下,村庄可以根据自身能力与需求,统筹进行公共建设和公共治理,能够保证公共物品供需平衡,并有效化解村级债务和公共物品闲置、失修、失管与退化等问题。其二,实施监管结合的村财制度,不仅要强化“村财镇管”制度,同时应当加强基层政权对村级收入分配的监督,尤其是对村庄项目建设支出需要进行科学论证与严格监督,避免村庄内部竞争导向下的资源浪费和过度建设。其三,落实村级民主参与制度,真正畅通村民的民主决策、民主监督和诉求表达渠道,确保公共物品供给与需求的有效衔接,提升“共有”“公有”公共池塘资源的利用效率,避免为竞争而建设、为建设而建设和为“搭便车”而建设等。
从制度结构层面看,上述制度创新是“三位一体”的,缺失政府监管和村级民主,包干式资源投入有可能带来资源的“精英俘获”和无效利用。而没有包干式资源投入,政府监管就容易失去抓手和力度,村级民主也缺乏运作平台,公共物品供给亦难避免陷入供给过剩、不足和分化困境。
进入分配型国家政权建设阶段,农村公共物品的主要供给模式是政社合作型。政府功能的嵌入既能够有效弥补村庄自主提供公共物品能力不足问题,同时也容易带来部分村庄公共物品的供给过剩。其中,地方政府打造“亮点”意志主导下的强制性公共物品供给过剩是为典型,而项目激励、社会竞争和资源吸附逻辑下公共物品的“诱致性供给过剩”则具有非典型意义。二者之间的区别表现在主导力量、形成路径、形塑机制与表现形式等方面的不同。“诱致性供给过剩”更多地表现为政府与村庄之间相互诱导和吸引带来的资源聚集,具有结构性与功能性双重过剩特征。其背后的深层原因是,在项目资源激励下,村级组织和村组干部试图搭政府财政“便车”进行公共物品供给,而村组之间的项目竞争又嵌套着社会竞争,刺激村级组织和村组干部围绕认同、面子与集体福利等积极投入公共物品供给;其中,部分有着竞争优势、资源优势与配套能力的村庄,逐渐成为典型村,吸引着上级党政机关的注意力,诱发其搭村庄资源“便车”的冲动,使得部分村庄吸附了更多项目资源投入,从而造成公共物品的供给过剩。农村公共物品“诱致性供给过剩”的治理方案是,对政府财政和村集体经济等“公共池塘资源”进行有效治理,抑制政府和村庄相互“搭便车”的行为,具体可通过包干式资源投入、监管结合的村财制度和村级民主参与制度等创新进行化解。
不同于既有研究对公共物品供给不足的关注,本文讨论了在政社合作型模式下的公共物品供给过剩问题,具体是探讨非典型案例中的“诱致性供给过剩”。这对拓展公共物品供给理论研究视域有所裨益,特别是在多数研究只关注到农村公共物品供给不足或强制性供给过剩现状下,对公共物品“诱致性供给过剩”的分析,有助于发现公共物品供给过程中社会行为者的另一个面向。而有关村庄社会角色与行动的发掘,客观上能够细化公共选择理论下政府与社会互动的微观机制,如外部诱导下的社会竞争,优势吸引下的资源吸附,发现波兰尼所谓“多中心秩序”中不同制度、规范与秩序间的嵌套性与互构性关系。在公共物品供给秩序的互相嵌套与相互建构下,“公共池塘资源”的治理有可能是奥斯特罗姆笔下多元主体之间围绕权责边界、治理规则与协商系统等的制度建构,也可能需要重申“公有或共有池塘资源”的公共性,建立符合社会主义核心价值观的“占有”与分配制度,发挥政府在当中的调配监督功能和社会的参与决策功能,保证“公共池塘资源”的公平公正和按需分配,避免资源的集聚、浪费、低效利用和村庄间公共物品供给的分化。
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