中国农业大学
□ 白人朴
2004 年，《中华人民共和国农业机械化促进法》（以下简称《农业机械化促进法》）公布施行，至今已近20 年。作为参加此法起草工作的农业机械化战线的一员老兵，特写此文纪念。
《农业机械化促进法》是一部兴农强农护农的法律，是农业法制建设的重要组成部分，是农业法律体系的健全完善和重要补充，是我国有史以来第一部农业机械化促进法，具有里程碑性质，分别从立法目的、职责分工、科研开发、质量保障、推广使用、社会化服务、扶持措施和法律责任等方面，为促进我国农业机械化发展，建设现代农业，制定了法律条款，确立了农业机械化发展的基本制度和方向，强化了国家对促进农业机械化发展的保障措施，提供了有法可依、依法促进、依法行政的行为依据和法治保障，使我国农业机械化发展，从此走上了依法促进、依法行政的法治轨道。
《农业机械化促进法》的立法目的是促进农业机械化，建设现代农业。其核心要义和着力点是“促进”二字。施行近20 年来，发挥了规范、引领和保障作用，取得了前所未有的巨大成效，促进了农业机械化发展，使我国农业物质技术基础更加巩固，农业综合生产能力大大增强，农业劳动生产率明显提高，农业从业人员减少了，粮食等农产品增加了，保障了国家粮食安全和社会稳定，增加了农民收入，支持了国家工业化、城镇化进程和助推了我国综合经济实力在国际上明显提升，促进了工农协调、城乡协调，国民经济全面、持续、健康发展。人们把《农业机械化促进法》施行后这一段时期，称为我国农业机械化发展的黄金期，呈现出量增、质升、速快、效高的发展态势，为我国解决温饱、建成小康、实现第一个百年奋斗目标，提供了有力的农业机械化物质技术支撑，做出了农业机械化历史性贡献。
20 年间，我国农业机械数量大增，科技含量明显提升，发展现代农业的物质技术基础更加巩固，支持了农业机械化、现代农业与国家工业化、城镇化全面协调持续发展，迈开了由农业大国向农业强国进军的步伐。据已公布的统计资料，从2004 年到2021 年，我国农业机械总动力从4.98 亿千瓦增加到10.78 亿千瓦，翻了一番多，年均增加3400 多万千瓦；
农用拖拉机从1580 万台增加到2173 万台，增加了593 万台，年均增加近35 万台；
播种机从327.3 万台增加到544.8 万台，年均增加12.8 万台；
水稻插秧机从6.7 万台增加到96.3 万台，年均增加5.3 万台；
联合收获机从40.7 万台增加到223.8 万台，年均增加11.4 万台；
畜牧机械从368 万台（套）增加到870万台（套），也翻了一番多，年均增加29.5 万台（套）。农作物耕种收综合机械化水平从34.3%提高到72%，提升了37.7个百分点，翻了一番多，年均提高2.2 个百分点，为过去54年年均发展速度的3.5 倍，其间还出现了连续5 年年提高3 个百分点以上的快速发展，形成了历史上农业机械化发展最快的一段时期。2021 年，我国三大粮食作物小麦、玉米、水稻耕种收综合机械化水平分别超过97%、90%、85%，农业机械化为粮食增产丰收做出了突出贡献。
在此期间，按照中央部署，财政部、农业部（农业农村部前身）于2004 年共同启动，开始实施了农机购置补贴政策，中央启动、地方跟进，形成合力，至今一直坚持不断，并逐渐配套完善。政策合力既鼓励、扶持了农民和农业生产经营组织使用先进适用的农业机械，又拉动和促进了农机制造、农机流通业发展，一举多效，使用农机与制造农机竞相互促共进，协调发展。目前，我国已成为全球农机使用大国和制造大国。我国农机装备制造业体系基本建立，并在进一步健全完善，已能生产4000 多种农机产品，基本涵盖农业领域各个门类，满足国内农机市场90%的需求，并日益增多地进入国际市场。可以说，如今我国从地面、水域到航空的农机作业，都已经用上了相应的农业机器装备（2021 年，我国农用航空器已有9.84 万架）。农机的科技含量也日益明显提升，正向中高端发展。农机动力向多样化发展；
农机结构从简单到复杂且更为合理；
农机功能从单一到多元，从单项作业到一机多用“一条龙”作业；
农机作业领域由较少到更多，向广度、深度发展；
机具品种逐渐形成系列产品、成套装备、机器体系；
机械化与智能信息技术融合，农业机器操作向自动化、智能化方向发展，机器不仅代替和强化人的体力功能，还向代替和强化人的智力方向发展。2021 年，加装北斗卫星导航的拖拉机、联合收获机已超过60万台，体现出突破性进展。
促进农业机械化，也助推了经济社会全面协调可持续发展。从2004 年到2021 年，在农业机械化快速发展的进程中，我国第一产业从业人员从3.48亿人减少到1.71 亿人，减少了1.77 亿人，年均减少1000 多万人。第一产业从业人员占全社会就业人员比重从46.9%下降到22.9%，减少了24 个百分点。值得注意的是，农业从业人员减少了，但素质提高了，其中乡村农机从业人员从4000 万人增加到5000 万人，他们已成为发展现代农业的生力军，是当代新型农民的代表。乡村农机从业人员占第一产业从业人员比重由11.3%上升到29%，即从事第一产业的人员，7 个人中已有2 个是农机人。这说明农业机械化使农业从业人员总量减少了，但素质提升了，农业发展进入了人强机精的新高度、新境界。
从农业转移出的劳动力支持了二三产业发展，推进了国家工业化、城镇化进程，使社会就业结构发生了从一三二结构演变为三二一结构的历史性重大变化。第一产业从业人员历史性地从最多变为最少，比重由最大变为最小；
第三产业就业人员跃升为最多，所占比重最大，结构优化趋势已不可逆转。产业结构、就业结构优化，使我国农业基础更强更稳固，国家综合经济实力大增。从农业基础更强更稳固看，在此期间，粮食产量从4.7 亿吨增加到6.8 亿吨以上，年均增产1255 万吨，粮食产量相继跨过了5 亿吨、6 亿吨两大台阶，创造了粮食十多年连续增产的世界奇迹。人均粮食从361 公斤提高到483 公斤，中国人的饭碗牢牢端在自己手中，为保障国家粮食安全和经济社会发展提供了坚实支撑，为应对各种风险挑战赢得了战略主动。由于农业综合生产能力增强，在粮食增产的同时，整个农业也取得了全面大发展，第一产业增加值从2.09 万亿元提高到8.31 万亿元，接近翻两番；
第一产业劳动生产率从0.6 万元提高到4.86 万元，翻了三番多；
农民人均纯收入（2014 年后统计数据为农村居民人均可支配收入）由近3000 元提高到1.9万元，增加了5 倍多。整个农业迈开了由农业大国向农业强国进军的步伐。从国家综合经济实力大增看，在此期间，我国经济总量从世界第六位跃升到第二位，2010 年开始成为世界第二大经济体，与第一大经济体美国的差距正日益缩小。人均GDP 从1500 美元提高到12500 美元，翻了三番多，突破了1 万美元的门槛，与发达国家一般在3 万美元以上还有差距，已走在发展中国家前列。从城乡协调发展看，在此期间，我国常住人口城镇化率由41.8%提高到64.7%，从2011 年开始城镇人口历史性地超过了乡村人口，正由农业社会向城市社会转型。
20 年间，我国农业机械化发展水平显著提升，从初级阶段跃升到中级阶段后期，正向高级阶段过渡。根据《农业机械化促进法》对农业机械化的法律定义：“本法所称农业机械化，是指运用先进适用的农业机械装备农业，改善农业生产经营条件，不断提高农业的生产技术水平和经济效益、生态效益的过程。”毛主席曾深刻指出，“过程就显出阶段性来。如果人们不去注意事物发展过程中的阶段性，人们就不能适当地处理事物的矛盾。”原农业部发布实施的农业机械化水平评价标准，把我国农业机械化发展过程划分为三个发展阶段：初级阶段、中级阶段、高级阶段（见附表1）。按此标准规定的阶段划分范围，2004年，我国农作物耕种收综合机械化水平升至34.3%，还小于40%；
第一产业从业人员占全社会就业人员比重降至46.9%，还大于40%，正一升一降向中级阶段过渡。也就是说，我国农业机械化处于从初级阶段向中级阶段发展的过渡期正需要促进，国家又有能力对农业进行反哺（2004 年我国人均GDP 已超过1500 美元）时，公布施行了《农业机械化促进法》。此时在农业生产中，人力手工工具传统生产方式仍居主导地位，机械化生产方式还处于辅助地位，只在部分地区主要农作物某些生产环节使用农业机械。农业机械化初级阶段的主要特征是部分化、环节化。农机化发展的重点是粮食作物生产机械化。所以，农业机械化发展初级阶段为保障国家粮食安全、解决温饱做出了贡献。但农机化水平低，农业劳动生产率和农民收入也较低，2004 年，第一产业劳动生产率才6000 元，农民人均纯收入还不到3000 元。《农业机械化促进法》施行后，农机化发展速度加快，2007 年基本进入中级阶段，2010 年农作物耕种收综合机械化水平达52.3%，超过了50%，意味着中国农业生产发生了机械化生产方式超过人力手工工具传统生产方式而居于主导地位的历史性巨变。机械化生产方式由小变大，上升为取得支配地位的新事物；
传统生产方式由大变小，变为逐步被淘汰归于消亡的旧事物。农业机械化发展中级阶段机械化生产方式已在大部分地区主要农作物生产全过程得到广泛应用，为全面建成小康社会做出了突出贡献。中级阶段的主要特征是主要农作物生产全过程机械化，简称全程化。2014 年后，我国农作物耕种收综合机械化水平已大于60%，第一产业从业人员占全社会就业人员比重已小于30%，进入了中级阶段后期，即由中级阶段向高级阶段发展的过渡期。2020 年农作物耕种收综合机械化水平已大于70%，达71.2%，已跨入高级阶段门槛。2021 年第一产业从业人员占全社会就业人员比重已降至22.9%，距高级阶段要求还须降3 个百分点。也就是说，迈向高级阶段的两条腿，一只已跨进高级阶段门槛，另一只还差一点，还留在门槛外，目前正处于从中级阶段迈向高级阶段的过渡期。
附表1 我国农业机械化发展阶段划分
农业机械化高级阶段指农业机械化向广度、深度推进，即，向全地域、全领域全面推进，并实现高效、精准、低耗、安全、绿色的高质量发展阶段。农业机械化高级阶段的主要特征是：全面化、信息化、智能化。正如习近平总书记指出，大力推进农业机械化、智能化，给农业现代化插上科技的翅膀。我国农业机械化发展高级阶段肩负着新的历史使命，要更好地着力解决好农业机械化发展不平衡、不充分、不协调问题，大力提升发展质量和效益，更好地满足人民日益增长的美好生活需要对农业机械化的新需求，为建设农业强国提供先进农业装备和农业机械化物质技术支撑。在升级过渡期要乘势而上，既有量的增长，更重质的提高，要突出科学性、时代性和中国特色。在新时期为兴农强农富农，加快建设农业强国，为实现第二个百年奋斗年目标，做出农业机械化新的历史性贡献。
《农业机械化促进法》施行以来所取得的历史性成就充分证明，这部法律是符合国情，符合时代发展要求，体现党的主张与人民意愿高度统一，不断解放和发展农村生产力，为农业机械化法治建设贡献了中国智慧、中国方案的好法律，是凝聚改革共识和发展力量，确认发展成果，维护农民根本利益，保障农民合法权益，经得起实践检验，为促进农业机械化健康发展，建设现代农业提供法治保障的好法律。所以在施行中得到农民、农业生产经营组织、农机服务组织、农机户、农机制造企业和农机流通企业的一致拥护和普遍遵行，成效十分显著。进入新时代、新发展阶段，法治建设必须坚持下去，还要不断加强完善，做得更好。要以纪念《农业机械化促进法》公布施行20 周年为契机，进一步加强法治建设，弘扬法律精神，推进法律实施，更好地发挥法律作用，农业机械化发展依法促进再创新的辉煌。为此，提两点建议。
1.坚持与时俱进完善和发展《农业机械化促进法》，建议全国人大启动对此法进行修订。2004 年以来，我国社会主要矛盾、发展奋斗目标及农业机械化发展阶段都发生了重大变化，新时代、新阶段、新目标、新理念、新征程对农业机械化提出了新要求，党中央作出了加快建设农业强国的战略部署，农业机械化发展也积累了新经验，出现了新矛盾、新问题，这就要求《农业机械化促进法》在保持连续性、稳定性、权威性的基础上，与时俱进进行必要的适当修订完善，以适应新形势新要求，解决新问题，增强时效性，促进新发展。修订完善就是要在法律中体现时代性，确认新成果，吸纳新经验，作出新规范，使法律永葆生机活力，更好地发挥法律的规范、引领、保障、权威作用，促进农业机械化在新的起点上实现高质量发展。现在既有进行修订的迫切需求，又具备了进行修订的必要条件，是到了进行修订的时机了。及时修订既是遵循法治建设规律的必要举措，也有日本、韩国等对《农业机械化促进法》多次修订的国际经验可借鉴。因此，作为参加过《中华人民共和国农业机械化促进法》起草领导小组工作的专家成员，特此建议新一届全国人大启动对《农业机械化促进法》进行修订的工作，作为新时期加强法治建设的一项重要任务。
2.加大法律施行力度，取得更大更好实施效果。要实现立法目的，取得依法促进的最好效果，加强法律施行和监督是关键。法律的生命和活力在于实施，法律的权威和成效也在于实施。从事农业机械化工作的人，都应该学习和贯彻实行《农业机械化促进法》，学法、知法、懂法、遵法、行法，提高法治意识，规范行为，养成自觉依法办事习惯，形成良好的依法促进法治环境，才能取得很好的法律施行效果。
可以把诸多施行主体分为两大类：一类是有公权力的国家工作人员；
一类是在农机化行业干事业的广大民众。法律施行会遇到很多问题和矛盾，法律能否全面、正确、有效施行，公职人员是化解矛盾、解决问题的主体方面。因此，建议要特别加强对从事农业机械化管理的公职人员的法律教育和执法、行法监督。严格要求公职人员要带头学习《农业机械化促进法》，知法、懂法，增强法律自觉，依法履职。善于用法治思维和法治规则想问题，办事情，规范依法行政行为，不断提高运用法治方式推动发展，化解矛盾，解决问题，维护稳定和应对挑战的能力。要建立、健全保证《农业机械化促进法》全面实施和完善监督的制度体系，推进规范化建设，把法律实施贯彻到促进农业机械化发展的全过程。同时，要加强宣传教育工作，推动法律深入人心，依法办事成为业界的自觉行动，带领业界广大民众共同努力依法促进农业机械化发展，谱写新时代依法促进的新篇章，再创为建设农业强国、实现第二个百年奋斗目标提供农业机械化坚实支撑的新辉煌！