李飞，谌凯，郄雨，牛冰
（1.浙江大学中国科教战略研究院；
2.浙江省科技信息研究院；
3.浙江大学金华研究院；
4.浙江大学公共管理学院）
创新联合体聚焦于提升产业核心竞争能力的战略目标，发挥科技领军企业的要素配置作用和产学研深度融合的技术创新优势，是开展任务型、产品化、系统性技术协同攻关的有组织科研模式。创新联合体是构建关键核心技术攻关新型举国体制的重要举措，是有效提高国家创新体系整体效能、应对日趋激烈的全球科技与产业竞争的重要手段。通过创新联合体发展高效强大的关键核心技术供给体系，对于加快实现高水平科技自立自强意义重大。
以往企业、大学、科研院所等主体间单点协同、单主体为主作战的技术攻关方式，已经难以适应并满足新一轮科技革命对产业竞争新发展格局的需要。习近平总书记在2021年两院院士大会上强调，加快构建龙头企业牵头、高校院所支撑、各创新主体相互协同的创新联合体，发展高效强大的共性技术供给体系，提高科技成果转移转化成效。近两年来，北京、上海、江苏、安徽、广西等多地积极试点建设创新联合体，在借鉴国内外经验的基础上，浙江省从不同路径进行了改革探索、先行先试，为推进创新联合体与我国现行科技政策有机协同、提高政策体系效能提供了宝贵经验，为完善创新联合体构建机制并在全国推广提供了政策启示。
构建创新联合体首先要解决创新联合体要做什么、谁来做、怎么做的问题。注重目标导向，加强组织协同，完善体制机制，通过科学的顶层规划推动创新联合体高效建设。
一是聚焦产业核心竞争能力的提升，明确“做什么”。创新联合体体现的是国家的战略意志与市场的价值主张，因此需以问题和需求为导向，从全球产业链发展布局体系的角度进行分析和研究，科学评判创新联合体的技术协同攻关任务。同时改革科研立项机制，要充分发挥行业科技领军企业“出题者”的作用，提出需要联动产业链上下游的研发目标（行业领先水平或一流水平的战略竞争型产品），确定有望在短时间内（通常3～5年）实现突破的关键核心技术问题清单，研究制定某领域关键技术协同攻关的方向路线，确定创新联合体要达成的目标。
二是形成技术协同攻关的强大合力，组织“谁来做”。在明确的任务及目标下，通过遴选优势科研力量团队，形成由行业科技领军企业，也就是战略竞争型产品的最终供给方牵头，产业链上下游相关企业紧密协同，高校院所提供关键理论科研支撑的“攻关兵团”。政府则发挥创新动员的作用，进一步深化“揭榜挂帅”制与科技评价制度改革，按照协同攻关的任务清单实施有组织科研，加强企业主导的产学研深度融合，为创新联合体的稳序发展赋能。
三是建立完善体系化攻关的管理机制，搞清“怎么做”。锚定重大场景需求与关键瓶颈问题开展体系化的协同攻关，更好地结合有为政府与有效市场，准确界定政府职能定位、厘清政府职责边界，充分激发各个参与主体的创新潜能与创新活力。建立并完善创新联合体项目管理机制，主要包括项目经费配置与资源使用机制、过程管控机制、科技成果共享与转化分配机制、奖惩机制等等。通过完善针对创新联合体的体制机制，各参与主体井然协同，为完成同一目标共同努力。
为了提高政策的精准度和有效性，确保实现创新联合体的功能定位和目标，使其与我国现行科技政策体系形成有机协同，浙江省科技部门从不同路径进行了政策的试点探索。
（一）顶层设计任务榜单，依托现有研发攻关计划遴选构建创新联合体
加强战略统筹谋划，由浙江省科技厅牵头，研究并提出创新联合体的总体布局要求，采取定向组织和设区市推荐相结合的方式遴选构建创新联合体，主要做法如下。一是借助数智化手段科学制定任务榜单。聚焦区域产业发展的战略领域，组建由链主企业、省实验室、行业主管部门、技术专家等组成的最终用户委员会，依托浙江自主研制开发的“关键核心技术攻关在线”平台，以“人脑+机脑”绘制产业技术图谱，梳理风险清单、需求清单、项目清单及成果清单，从而凝练出能出标志性成果的重大攻关任务榜单（通常需要攻克产业链上下游的若干单元技术或者零部件技术）。二是依托现有研发计划项目遴选构建创新联合体。将攻关任务转化为创新联合体构建指南，由浙江省科技厅在省级研发攻关计划（“尖兵”计划、“领雁”计划）中定期发布一批攻关任务榜单，采用“揭榜挂帅”机制确定揭榜企业，由揭榜企业牵头构建创新联合体并研究制定实施方案；
或者，由设区市从先行先试培育库中直接推荐创新联合体的构建实施方案，省科技厅组织相关专家研究判断，论证通过后政府予以立项支持。例如，鼓励市县围绕“315”重点战略领域先行先试培育创新联合体，将经过论证且成熟的创新联合体项目列入省级任务榜单，围绕建立产业链细分领域的国内领先和国际竞争优势为目标制定任务，分阶段、分年度实施绩效评估，逐层推进技术攻关。三是压实主体责任，加强过程评估。省科技厅与创新联合体牵头企业法定代表人签订“军令状”，压实抓总责任，做到权责一致。省科技厅在创新联合体自评基础上开展年度评价，重点评估战略目标实施和重大项目任务执行完成情况，以“实绩论英雄”，评价结果作为获得进一步支持的重要依据。
（二）调动链主型企业主观能动性，通过设立科研专项体系化构建创新联合体
由地市政府成立专门领导小组并由地市科技主管部门牵头创新联合体的组建与管理工作，出台文件并提供资源保障。龙头企业领建创新联合体，负责牵头发起组建工作，征集共建单位，拟定并签署共建协议，选聘专家团队，制定创新联合体工作任务目标并推动完成，负责创新联合体的日常运营等工作。宁波市政府2021年出台的《宁波市企业创新联合体建设指导意见》设立了科研专项，创新“出题”“答题”机制，充分调动发挥链主型企业构建创新联合体的主观能动性。一是以申报论证方式立项，严格申报主体条件。在划定的产业发展重点领域内组织企业申报，市科技局组织专家对创新联合体构建方案进行论证认定。要求牵头企业必须同时具备行业地位突出、科研基础扎实、资源整合能力强等三项条件，参建企业则必须是产业链上下游的骨干企业，在产业链细分领域具有一定的优势，并有持续的研发投入。参与的科研院所、高校在相关技术研究领域具有全国优势地位，能为产业关键核心技术突破提供理论基础和技术支撑。二是攻关任务坚持“成熟一个、启动一个”的原则，体系化推进实施。由创新联合体牵头企业联合相关单位研究制定建设方案，梳理一批本行业关键核心技术清单，分析提出技术协同攻关任务及其必要性，经过市科技局组织专家对相关方案进行考察论证，论证通过后给予项目研发总投入20%的经费支持，按照任务目标及计划启动实施，市科技局定期对其考核评估，评估内容包括创新联合体年度运行发展报告和目标完成情况等。部分创新联合体项目在短期内就已取得不错成效，例如中国石油化工股份有限公司镇海炼化分公司：与中石化宁波新材料研究院、东方电缆合作，以中低压电缆料为切入口，辐射电缆改性企业，推动宁波电缆产业结构和产品结构优化升级；
与中石化宁波新材料研究院、长阳科技合作，实现高纯PP树脂的规模化生产，打破高纯PP树脂被国外垄断的现状；
与中石化宁波新材料研究院、致微科技合作，建成年产300吨聚烯烃微孔发泡生产线，实现聚烯烃微孔发泡材料间歇模压成套工艺技术的产业化；
与海螺新材料、镇海石化合作，建设EO输送能力30万吨/年输送管线，预计可减少充装费1050万元/年；
与恒河科技合作，形成年产5000吨的特种氢化石油树脂工业生产示范装置。博威合金公司牵头的数字化研发项目成功构建了有色合金新材料数字创新平台，打造数据资源共建共享、全时空高效协同的数字化研发生态圈，技术研发效率达到世界领先水平。
（三）科技领军企业主动发起，政府赋能灵活式构建创新联合体
部分行业领军企业出于行业竞争需要和响应国家战略需求的目的进行技术创新，这类创新往往是突破性的、跃迁的，这就需要企业不仅要加深知识深度，更要拓宽知识广度，尤其是对于解决“卡脖子”关键核心技术等国家重大技术攻关命题，需要行业龙头企业破除单一企业资源禀赋的限制，与其他主体协同。为了探索更加灵活高效的创新联合体攻关机制，政府为科技领军企业主动发起实施的技术攻关任务进行了全方位的赋能。例如，行业科技领军企业海康威视为实现数字安防产业关键核心技术的自主安全可控，主动谋划开展视频监控SoC、FPGA、GPU等物料的进口替代及“卡脖子”技术攻关。对此，浙江省政府部门迅速出台相应政策，支持海康威视牵头联合产业链上下游企业、高校院所构建创新联合体，积极提供多维要素共同推动技术攻关与成果转化。一是对科技项目给予支持。浙江省政府授予海康威视省重点研发计划项目指南的建议权，以择优委托、竞争性等方式支持海康威视承担多个项目，支持其将参建创新联合体的中小企业优秀项目推荐至省级科技项目指南库，并对海康威视作为应用单位或者给予采购订单承诺的项目进行优先支持。二是给予多层次资金配套和成果转化支持。杭州市与海康威视签订了战略协议，将创新联合体项目列入2020年战略合作项目表，给予海康威视市级财政资金配套支持，并积极推进新技术、新产品在杭州市率先应用。滨江区对项目也给予了区级财政资金配套支持，同时对企业研发投入进行了相应的补助支持。三是加大人才引育支持。将海康威视两位核心技术人员纳为科技创新领军人才和青年拔尖人才，享受人才落户、住房限购、子女教育、交通出行等资格类政策，助力企业高层次人才引育。
浙江省在构建创新联合体方面进行了多路径改革探索，浙江大学中国科教战略研究院、浙江大学区域协调发展研究中心、浙江省科技信息研究院联合课题组实地走访调研了一批创新联合体项目，总结提出创新联合体构建的关键共性环节和需要特别注意的问题。一是如何规避企业“私心”。创新联合体不能仅仅为单个企业服务，更是为整个产业发展赋能，如何让领军企业兼顾全行业发展现状、真正带动行业全局发展是创新联合体构建的重要课题。二是如何适应创新联合体构建形势，建设赋能型政府。政府在创新联合体构建过程中根据行业发展变化、创新联合体构建的不同模式及技术攻关过程的不同需求灵活增效。三是当前改革还未深刻触及资源配置机制、成果共享机制等政策未定型领域，尚未有相关经验借鉴或教训吸取，还需加紧探索配套政策。为进一步完善创新联合体构建机制，体系化推进关键核心技术攻关，提出如下启示建议。
（一）完善行业科技领军企业“出题—答题”机制
行业科技领军企业在构建实施创新联合体过程中作用极其重要，既要做好“出题者”，更要做好“答题人”，必须建立完善“出题—答题”一体化管理机制。一是注重量化评估。要以目标结果为导向，用“看得见”的指标体系量化行业核心竞争能力的提升水平，评估创新联合体攻关关键技术和共性技术的任务实施成效，通过对过程及结果的评估实时把控攻关效能。二是加强专业支撑。发挥首席科学家在协同攻关中的作用，发现真问题、提出真办法、选对真干人，组建大兵团作战的科研攻关团队，使创新联合体真正解决真难题、发挥真作用，为行业关键技术突破提供科学路径。加强建设和注重依托第三方行业科技咨询研究力量，在创新联合体的项目规划、协同力量匹配、成果评价等方面提供必要的支撑，帮助创新联合体更科学、更精准、更高效地开展技术攻关工作。三是树立诚信体系。弘扬具有高度社会责任感的创新精神与诚信文化，完善企业科研诚信管理与惩戒机制，建立失信企业以及科研人员名单。
（二）强化政府赋能，提高创新联合体构建实施水平
当前产业竞争格局瞬息万变，要通过创新联合体解决行业发展战略急需，必须在新形势下强化政府的赋能作用，建立灵活高效的创新联合体立项组织机制。建议在政府科技部门设立专门的管理办公室，协同发展改革委、财政、产业等部门，提高科技创新治理现代化水平，常态化、不定期地开展创新联合体立项组织工作。要进一步发挥企业的创新主体作用，根据实际需要进行灵活立项，引导龙头企业整合产业链上下游的技术力量，并充分给予其财政科技经费使用的自主权，以科技评价指挥棒加强战略目标下多主体、跨领域、跨行业协同的创新动员能力，协调开放应用场景促进科技成果高水平转化。
（三）在政策未定型领域加大探索、支持改革，创新资源配置与成果共享机制
目前在创新联合体管理机制上还存在政策空白或未定型领域，建议继续加大改革探索予以完善。一是政府和企业在创新联合体建设投入上的资源配置比例可以根据任务目标性质进行分类设置，不沿袭旧制，也不搞一刀切。二是处理好创新主体间有机协同的核心利益纽带，完善成果开放共享机制，创新联合体所产生的知识产权可以在创新联合体成员单位内优先使用一定时间后再对外开放共享，充分调动企业参与投入创新联合体项目的积极性。
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