张玉磊
（淮阴师范学院 法律政治与公共管理学院，江苏 淮安 223001）
由于现代社会愈来愈具有高度的流动性和强关联性，风险之间存在复杂的耦合性和级联效应，导致世界范围内的公共危机越来越具有跨界属性。［1］跨界甚至演化成为公共危机的本质属性，成为当代公共危机的显著标识。跨界公共危机属于典型的“棘手问题”，①美国社会学家凯瑟琳·蒂尔尼（Kathleen Tierney）将“棘手问题”定义为“无法通过简单分割成彼此孤立的任务来处理的复杂任务”，其具有的突出特点是：跨越组织的传统管辖边界且跨越部门之间的界限，从而导致政府、市场、社会中的任何一方都无力应对棘手问题的治理。参见Kathleen Tierney“Disaster Governance:Social，Political and Economic Dimensions”一 文，载：The Annual Review of Environment and Resources，2012，37（1）:341-363。具有跨区域、行业、领域、公私边界的跨界属性，涉及的治理主体更加多元、利益关系更加复杂，对其治理需要打破地域、政策、时间等因素的约束。例如，新冠肺炎疫情不仅严重威胁人类的生命健康，还给经济发展、社会稳定、卫生安全等诸多领域带来巨大冲击，需要各国不同的治理主体和职能部门协同应对。
越来越多的理论认为，跨界公共危机的跨界属性以及组织间资源的稀缺性，使得包括政府在内的任何单一行动主体的资源和能力都无法有效应对，跨界公共危机治理必须发挥各级党组织和政府的组织能力，在政府的统一领导指挥下，与社会组织、企业、群众等行动主体形成协同治理的网络格局。［2］其实，建立在科层制基础上的传统公共危机治理模式与跨界公共危机之间，在分类管理与跨职能部门属性、分级负责与跨行政层级属性、属地管理与跨行政区域属性等方面存在巨大的结构性张力。［3］为此，需要变革常态下以政府为中心、纵向垂直控制为特征的科层制模式，整合政府系统内外多元行动主体的资源与能力，构建多元行动主体广泛参与的行动者网络。行动者网络因具有权威的代理人和紧密的网络关系，被许多学者认为更适用于跨界公共危机治理，［4］而实践也正在朝着该方向发展。例如，在中国新冠肺炎疫情防控中，政府不再是社会动员的唯一主体，政府、企业、社会组织、社区、志愿者、公民等行动主体积极参与并发挥各自优势，以中国共产党为核心形成了合理分权、有序协同、系统集合的“一核多元”疫情防控网络结构。［5］67
基于此，行动者网络理论为分析跨界公共危机治理的主体结构关系提供了一种全新的解释性框架。跨界公共危机治理行动者网络必然涉及多元行动主体间复杂的互动行为，特别是涉及不同行动主体复杂的利益关系，从而形成多元复杂的主体结构关系。在跨界公共危机治理行动者网络中，虽然每个行动主体都是网络结构上的节点，但每个行动主体由于嵌入的结构位置不同，在网络中会具有不同的角色定位、行动逻辑、行为规范与策略选择，从而在很大程度上影响着网络的有效运行。本研究基于行动者网络理论的微观视角，围绕跨界公共危机治理行动者网络中多元行动主体的角色定位、行动逻辑与相互关系展开研究，形成“角色定位—行动逻辑—互动关系—策略选择”分析框架，以更好地揭示跨界公共危机治理行动者网络构建与运行过程。
实现跨界公共危机治理模式由科层制向行动者网络的转型升级，不仅受化解跨界公共危机治理失灵的实践驱动，也具有充分的理论依据，行动者网络理论就是其中之一。
（一）行动者网络理论的主要内容
行动者网络理论是20世纪80年代中期以法国的布鲁诺·拉图尔、米歇尔·卡龙、约翰·劳等为代表的巴黎学派创立的一种社会分析方法，［6］近年来，因其较强的理论创新性和实践解释力而在社会科学领域产生了广泛的影响，其主要内容可以简单概括为：具有不同形态的异质行动者处在相互关联之中，通过转译发挥各自的角色功能，共同解决特定问题、实现利益一致的动态过程。以下通过对三个核心概念的介绍来阐释行动者网络理论的主要内容。
1.行动者
行动者网络理论对“行动者”的界定非常宽泛，认为凡是能够对事物施加影响或改变事物状态的元素都可以称为行动者，［7］既可以是人，也可以是物，前者被称为人类行动者（生命体），包括个人、集体、组织等；
后者被称为非人类行动者，包括观念、资金、设备、生物、信息、制度或其他任何东西。所有行动者都具有能动作用，是具有行动能力的个体，这也使行动者成为网络中最具活力的要素。同时，异质性是行动者的最基本特性，即各行动者在兴趣、利益、诉求、行为等方面存在差异。作为网络中的节点，行动者主要通过在网络中的位置来维护自身利益与目标。［8］由于每个行动者在网络中的位置不同，与其他节点联系的多少不同，其重要程度和网络地位也就不同，承担的角色功能也存在差异。一般来讲，按照在网络构建中的重要程度，行动者分为核心行动者和其他行动者，前者指在网络构建中发挥主导作用的行动者。［9］
2.转译
转译被认为是行动者网络理论最核心的思想，它是核心行动者将自身与其他行动者的兴趣利益相关联，进而使其他行动者认可自身主导构建的网络并参与进来，即行动者之间通过交流融通以协调利益、达成共识的动态过程。转译是一种角色界定，所有行动者都处于转译和被转译之中，并依靠转译在网络中相互连接，建立起行动者网络。行动者网络将转译看作内在的动力机制，是构建的基本途径和关键环节。一般来讲，转译分为问题呈现、利益赋予、征召、动员四个阶段，［10］但四个阶段只是概念性步骤，并不是按时间顺序列出的，它们可以以重叠的方式进行。［11］
3.网络
这里的网络不是实体状的技术性网络（internet），也不是非正式联结的结构化网络（network），而是工具意义上研究行动者流动性、联结性的一个概念。具体来讲，行动者网络是异质行动者之间交互关联的一种关系语境，是一种描述行动者之间联结和实际运作过程的有效工具。行动者网络之所以存在，是因为异质行动者之间存在着复杂而强大的网络联结，他们以同等的身份彼此连接成链条和网眼。［12］行动者网络中的行动者被置于相对平等的位置，没有中心边缘、主动被动、主体客体之分，也没有“支配—被支配”的等级结构，每个行动者都被视作是网络中的一个节点，节点之间相互联结形成网络，每个节点都是一个成熟的转译体并在各自位置上发挥着不可替代的作用，［13］单个节点元素的变化均会对整个网络产生影响。
（二）行动者网络理论与跨界公共危机治理的逻辑契合
行动者网络超脱了传统主客二元对立认识论的束缚，成为一种阐释多元行动主体关系的重要理论工具。跨界公共危机治理与行动者网络理论具有内在的一致性：政府、企业、社会组织、社区、公民等可以看作是行动者网络中的行动者，这些行动者都是网络结构上的节点，且节点之间不是传统的管控关系，而是平等合作的行动者关系。为实现有效治理跨界公共危机的共同目标，多元行动主体通过转译达成利益共识、解决特定问题，构建起行动者网络。其中，政府作为核心行动者主导着“转译链接”过程，利用自身的权力资源优势，采取各种利益赋予手段，动员尽可能多的其他行动主体参与到跨界公共危机治理中来，进而形成有效的跨界公共危机治理行动者网络（见图1）。
图1 跨界公共危机治理行动者网络的形成过程
由此可见，行动者网络视角下的跨界公共危机治理是以开放性为特点的异质性网络，是多元行动主体通过交换资源、相互作用的“转译链接”而建立的各种关系的总和，具有行动者网络的一般特征。运用行动者网络理论对跨界公共危机治理行动者网络进行分析，能够更好地嵌入中国跨界公共危机治理的具体场域，全面展现跨界公共危机治理过程中多元行动主体并存的现实及其结构关系，理性阐释多元行动主体的角色定位、行动逻辑以及通过“转译链接”所呈现的动态过程，为构建跨界公共危机治理行动者网络提供理论依据和策略选择。因此，行动者网络理论与由多元行动主体参与的跨界公共危机治理行动者网络具有较强的耦合性，前者为后者提供了一种更复杂、更详细的分析框架。
行动者网络理论虽然认为行动者之间是平等、共在、信任与互惠的行动者关系，［14］但又特别强调行动者在网络中的空间定位与其行为的关系，认为网络位置不同的行动者占有的资源不同，居于“中心”位置的行动者拥有更多的社会资本和信息资源，具有更强的影响力和参与意愿，［5］67因而，不同行动者在网络中的角色和功能是不一样的。跨界公共危机治理行动者网络中的多元行动主体都掌握着一定的资源，具有不同的功能优势，虽然都是网络结构中的节点，但处于不同的网络位置，在网络中发挥着不同的作用，具有不同的角色定位（见图2）。例如，中国新冠肺炎疫情防控能够取得成功，是党政系统的充分动员、爱心企业的全力支持、社会组织的有效参与、基层社区的坚决执行、人民群众的积极配合等多元行动主体协同合作的结果。
图2 跨界公共危机治理行动者网络中的多元行动主体
（一）政府：责任终极承担者
公共产品理论以及“市场失灵”的存在，使作为“对资源和价值进行权威性分配”的政府具有提供公共产品的合法性基础与合理性资源。跨界公共危机发生后将会急剧地改变公共管理秩序，给经济社会发展带来巨大破坏，具有显著的公共产品属性。相比于其他类型的行动主体，具有高度权威的政府拥有更为丰富的应急资源和更为强大的社会动员能力，对网络中的资源配置具有主导权，并能够运用公共权力协调其他行动主体参与到跨界公共危机治理中来。因此，承担公共物品提供责任和拥有强大资源优势的政府，①狭义政府指国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系，即行政机关，包括中央人民政府和地方各级人民政府。本文所指政府是广义上的党政体系，包括作为权力核心和决策中枢的党委以及行政机关，这是中国改革开放以来通过一系列党政分离和行政体制改革，确立的适合国情的党政关系和行政隶属的基本架构，这样能够整合跨部门利益，增强公共政策的权威性。是跨界公共危机治理的法定责任主体，承担着将其他行动者联结在一起并对其进行监督的责任，是跨界公共危机治理行动者网络的中心和枢纽，发挥着核心行动者的主导作用。
之所以强调政府在跨界公共危机治理行动者网络中的核心地位和发挥主导作用，是由政府的特殊性质决定的。政府在危机应对过程中存在因“情景差异”而产生的“组织适应”现象，即随着危机规模、级别的增加，危机应对组织必须逐步扩展以保证组织的资源汲取能力、运作效率与危机应对任务相适应。［15］在所有组织类型中，只有拥有公权力和资源优势的政府具备这样的能力。“国家仍然是重要的行动者，发挥着守门者的角色，承担着网络编织的功能。网络是不是逃避政府权威的方式，或者是否能通过整合私人行动者确保政治行政控制的运行，仍然是一个悬而未决的问题，至少民族国家的行动空间受到了关注。”［16］例如，在中国的新冠肺炎疫情防控中，党和政府在统一决策、社会动员、经济发展、民生保障等方面均显示了卓越的领导力，通过统一规划防疫工作、协调稳定公共秩序、合理配置公共资源、统筹管理公共事务、有序组织复工复产等措施，最大程度上减少了疫情带来的不利影响，［17］成为疫情防控绝对的领导核心与责任主体。
在中国跨界公共危机治理行动者网络中，还需要特别强调党委和人民政府的不同作用：前者主要负责决策，后者主要负责执行，依然遵循“党委决策、政府负责”的公权力运行模式。跨界公共危机跨部门、跨层级、跨机构、跨领域的特征以及跨界公共危机治理注重总体性、系统性、协同性的特点，决定了需要党在其中发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。一般来讲，党委在跨界公共危机治理实践中进行“统一领导”，负责跨界公共危机治理的重大决策，并利用其政治影响力在抽象意义上（精神上感召和激励）和具体意义上（使用人、财、物资源）实施社会动员。多数情况下，党委在跨界公共危机治理中发挥宏观层面的领导作用，一般不直接实施管理，但在个别领域尤其是特大突发事件中会实施直接管理。另外，各级人民政府、专职主责部门（应急管理部门、卫健委、公安部门等）、支持保障部门，承担着防范化解重大安全风险、应对处置各类突发事件、开展灾后重建等方面的职责，负责党委相关决策的具体执行，是跨界公共危机治理措施的主要实施者。
（二）军队：巨灾应对中的突击者
军队是国家或政治集团为准备和实施战争而建立的正规武装组织。中国军队具有双重属性：一方面是中国共产党直接领导的武装，严格坚持“党指挥枪”的原则；
另一方面必须为国家安全利益服务，其中就包括参与突发事件的应急救援。军队一般不参与小规模突发事件的应急救援，而在规模较大的突发事件尤其是巨型灾害中，军队是最重要的应急突击力量。事实上，在新中国成立后的历次巨灾应对中，军队都发挥了主力军和突击队的作用，如1998年长江流域特大洪水、2008年南方冰雪灾害和“5·12”汶川地震、2021年郑州“7·20”特大暴雨等。另外，在2019年年末武汉发生新冠肺炎疫情后，各军种军医紧急奔赴武汉参与抗疫，特别是军队接手7天火速建成火神山医院，为武汉取得抗疫胜利发挥了重要作用。2022年4月上海新冠病毒疫情形势严峻后，来自陆军、海军、联勤保障部队的军队卫勤力量也迅速投入上海抗疫一线，开展医疗救治、核酸检测等工作。由于特重大突发事件一般都属于跨界公共危机，因而军队是跨界公共危机治理行动者网络中重要但不隶属于政府的行动主体，但这一点尚没有被学界充分重视。其实，军队参与应急管理在中国具有悠久的历史。为有效解决抵御外敌时兵力短缺的实际问题，同时又不影响农业生产，早在西魏时期就出现了“生产—应急”有效融合的府兵制，其“平时为农、战时为兵”平战结合的制度设计可以看作是军队参与应急管理的雏形，具有重要的参考价值。
基于对世界各国制度实践和中国历史经验的考察，军队在跨界公共危机治理中的主要角色是参与灾害救援，即承担大规模灾害爆发后的应急救援职能。如2008年“5·12”汶川地震发生后，军队第一时间紧急抽调精兵强将奔赴灾区开展应急救援工作。军队参与应急救援具有明确的法律依据，如《军队参加抢险救灾条例》第二条第一款明确规定：“军队是抢险救灾的突击力量，执行国家赋予的抢险救灾任务是军队的重要使命。”《突发事件应对法》第十四条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。”在自然灾害、事故灾难、公共卫生等重特大突发事件发生后，地方政府可以根据需要直接向驻军部队提出应急救援请求。有学者将军队参与应急救援称为应急管理的组织扩张现象，即在巨灾应对中，灾害应对组织首先会在公共部门之间出现一轮扩张，主要表现为执政党各级组织介入灾害应对的决策和动员，军队也可能参与应急救援并发挥关键作用，［18］这“既是中国政治制度的优势之一，也是中国灾害应急管理体制的重要特点”。［19］
（三）企业：应急产品提供者
企业是市场主体的代名词，它通过向社会提供产品或服务以获取利润，并在规则允许的范围内以利润最大化为根本目标。然而，企业是一个需要与外部环境不断地进行资源和信息交换的开放系统，如企业要生存和发展必须以提供的产品能够满足社会需求为前提，政府的财政补贴、税收政策等会对企业生产经营行为产生巨大影响。因此，企业与社会环境是息息相关、共生共荣的关系：社会环境是企业运行的基础，社会向企业提供各种资源；
企业又是社会网络关系中的重要主体，为社会提供产品或服务并从中获取经济效益。
企业是跨界公共危机治理的重要利益相关者：一方面，跨界公共危机会对企业产生重要影响。企业发展需要稳定的社会秩序，而跨界公共危机会严重影响企业的生产秩序和经济利益，如生产资料被破坏、市场需求减少、销售渠道受阻、资金运转不畅、人力资源受损等，甚至导致企业破产。然而，跨界公共危机在给企业带来威胁的同时，也会给企业发展带来机遇。如果企业能够主动参与跨界公共危机治理，积极履行社会责任，会大幅提升企业形象。如鸿星尔克在郑州“7·20”特大暴雨发生后，因捐赠5 000万元物资而火爆“出圈”，迅速赢得消费者口碑，无论是线上直播间还是线下实体店均出现商品被抢购一空的景象。另一方面，企业行为又会对跨界公共危机治理产生重要影响。一般来讲，企业违规生产运营是跨界公共危机尤其是事故灾难、食品安全、公共卫生、环境污染等突发事件产生的重要原因，因而，企业经常以“涉事主体”的形象出现在跨界公共危机治理中。同时，企业又通过提供资金技术、设备物资、人力资源、培训服务等参与跨界公共危机治理，在其中发挥着重要作用。例如，新冠肺炎疫情爆发初期，许多企业积极参与抗疫物资的生产、运输、供应等，还有一些企业自购设备开展口罩生产，依靠企业自身运营能力助力抗疫。由此可见，企业嵌入跨界公共危机治理行动者网络是其内在要求和本质属性，且相比于其他行动主体，主要利用自身在资金、技术、资源、效率等方面的优势，通过提供相关产品或服务，在跨界公共危机治理行动者网络中发挥着不可替代的作用。
（四）社会组织：重要补充者
20世纪80年代以来，治理理论的勃兴以及政府新公共管理运动、公民权利意识觉醒、信息技术革命等实践推动，社会组织迅速崛起并在国家治理体系中的作用越来越大，成为与政府、市场并驾齐驱的治理主体，其发展程度在一定程度上代表了社会文明的程度。社会组织一般掌握某一领域的专业知识或较为丰富的社会资源，拥有特定场域内较高的社交能力或提供服务更强的灵活性，能够发挥动员社会资源、开展专业服务、协调社会关系、提出政策倡导等功能。［20］特别是作为连接政府与社会的桥梁纽带，社会组织为公众参与提供了赋权和平台支持，有利于提高整个社会的公共精神、责任意识与应对能力，是政府或市场不足的有效弥补。当然，社会组织的功能发挥依赖特定的制度环境和条件，需要借助政府购买公共服务、其他组织合作意愿、公众自身凝聚力等要素支持。
动员、组织和凝聚社会组织参与跨界公共危机治理，在中国具有悠久的历史传统并且成效显著，而公民社会的日益强大、政府失灵的客观存在以及政府与社会组织的关系纽带，为社会组织参与跨界公共危机治理创造了现实条件。目前，社会组织已成为跨界公共危机治理行动者网络的重要行动主体，发挥着政府重要补充者的作用，特别是大量原本在体制外的社会组织被政府吸纳进制度化轨道，成为跨界公共危机治理的常态化力量。“社会力量兼具‘平常—应急’两种状态下的三种社会功能：平常状态下的科普减灾、应急状态下的应急救援以及灾后重建。”［21］诸多跨界公共危机治理实践案例都有力证明了社会组织在其中发挥着重要作用，甚至有学者指出：“社会参与是应急管理制度的本质特征，是应急管理制度创新得以实现的关键点。”［22］因此，激发社会组织活力是新时代推动应急管理体系与能力现代化的直接动力，充分挖掘和整合社会组织的能力和资源是跨界公共危机治理行动者网络有效运行的关键。
社会组织在跨界公共危机治理行动者网络中具有多方面的比较优势：一是灵活优势。相比于政府科层制僵化而缺乏弹性的组织结构和行动模式，社会组织具有扁平化的结构特点，程序简单，行动灵活，能够迅速应对突发事件。例如，2008年“5·12”汶川地震发生后第一天，就有来自北京、四川、陕西等地近30家社会组织赶到地震现场展开救援；
2016年“6·23”阜宁龙卷风灾害发生后，包括中国扶贫基金会在内的数十家社会组织于次日凌晨即抵达现场开展救援，并组建了社会组织联络服务中心。二是专业优势。社会组织拥有丰富的开展跨界公共危机治理的专业资源，包括迅速向公众传递信息、增强综合性应急救援队伍力量、为应急救援提供装备技术支撑等。在跨界公共危机治理全流程中，社会组织凭借其专业性可以在危机发生前获取危机信息并作出预警；
在危机发生后能够迅速制定行动方案并开展应急救援；
在危机重建阶段能够通过搜集信息、募集资金、提振信心、参与评估等途径辅助政府恢复社会秩序等。三是动员优势。社会组织根植于基层社会，能够简化科层制结构产生的烦琐流程，依托自身在特定场域内建立的社交关系网，迅速汇集、动员和整合跨界公共危机治理所需的各种资源，使公众由被动参与转向主动参与，并能够在政府与其他行动主体发生利益冲突时发挥调适、缓冲和勾连作用。
（五）公民：关键支持者
公民参与是现代民主政治的重要特征之一，也是公民具有的一种普遍性行为。“公民参与是信息时代政治社会生活不可或缺的一部分，也是政府和公共管理者必须面对的环境和情形。”［23］随着中国民主化进程的不断推进，公民参与的意识与能力不断提高，已经成为社会组织行动的基础和现代民主制度的基石。“公民已经不再仅仅是传统意义上的投票人、纳税人、服务的接受者，还是公共部门的问题架构者。”［24］同样，风险和危机的全民性使得每个公民都有可能成为跨界公共危机的影响对象和最直接的受害者，因而，公民为了自身生命财产安全以及其他利益具有参与跨界公共危机治理的强烈动机。同时，政府治理跨界公共危机的各项措施需要公民监督，并且只有得到公民理解与配合才能发挥应有的效力。因此，如果公民积极参与跨界公共危机治理，就能够凝聚强大的社会力量为跨界公共危机治理提供强力支持，而如果公民缺乏参与意愿和能力，那么跨界公共危机治理就会因缺乏社会基础而无法实现目标。
由此可见，公民在跨界公共危机治理行动者网络中发挥着关键支持者的角色，具有其他行动主体不具备的优势：首先，公民参与能够提高跨界公共危机治理的预警能力。出于对自身生命财产安全的关注，公民会对跨界公共危机相关信息异常关注，往往能够通过各种途径第一时间获取并做出反应。同时，公民能够迅速广泛地传播信息，并通过信息连接网络中的各行动主体，特别是将危机相关信息及时报告给相关政府部门，政府因而可以迅速启动预警机制。其次，公民参与能够降低跨界公共危机治理成本。公民拥有广泛的社会资源，具有及时性、低成本等优势，可以弥补政府短时间内无法调动大量资源的不足。例如，在新冠肺炎疫情防控中，无论是公民自发组织的救援车队、防控点日夜值班的“检查官”、热心筹措物资的爱心人士、遏制谣言传播的志愿者以及社区送菜上门的普通市民，都成了疫情防控的基础性力量。［25］
限于篇幅，本文只对跨界公共危机治理行动者网络中的政府、军队、企业、社会组织、公民5个行动者的角色定位进行了分析，没有对其他的行动者进行分析。其实，跨界公共危机治理行动者网络中还有其他多个行动者，包括观念、信息、技术、媒介、制度等非人类行动者，如新闻媒体具有揭露事件真相、防止谣言传播、舒缓社会焦虑、凝聚共同体意识、开展舆论监督等功能，［26］而专家学者具有的专业知识和学术造诣能够从学理角度还原真相、建构认知、答疑解惑，促使社会回归理性。如在新冠肺炎疫情防控中，新闻媒体积极宣传“万众一心、众志成城、中国加油、打赢阻击战”等理念，有效纾解了社会恐慌情绪，凝聚起全社会共战疫情的治理共识，为疫情防控提供了强大的精神动力。钟南山、李兰娟、张文宏等专家作为政府与公众沟通的代言人，大大增强了政府公信力，提高了全社会对隔离、封城、清零等疫情防控政策的遵从性。
依据行动者网络理论的观点，行动主体都具有能动性，即各行动主体具有不同的行动逻辑和行为方式。在跨界公共危机治理过程中，多元异质的行动主体不仅扮演着不同角色，而且由于在组织性质、利益偏好、目标导向等方面的差异以及相互间权力、地位和资源的不平等（即在主体结构中的位置及其形成的关系模式不同），决定了各行动主体具有不同的行动逻辑。这些行动逻辑就是各行动主体“转译链接”的动态过程，其既遵循一定的规律，又处在不断的发展和变化中，由此构建起跨界公共危机治理行动者网络。
（一）政府：职责驱动与政绩追求
尽管政府被认为是以实现公共利益为宗旨的组织，公共性是政府最根本的属性，但根据公共选择理论，政府同样是理性“经济人”，存在追求自身利益最大化的自利性行为。政府自利性在现实中的主要表现就是以政绩最大化而不是公共利益最大化为目标，由此形成了公共管理领域普遍存在的官员晋升的政治锦标赛以及政治上的压力型体制。政治锦标赛深刻影响着地方政府及其官员的行动逻辑与行为绩效，成为解释中国地方政府行为的重要视角。
政府参与跨界公共危机治理的行为主要受职责驱动，这是占主导地位的行动逻辑。然而，政治锦标赛同样会对政府在跨界公共危机治理中的行动逻辑产生正向或负向的激励作用，甚至所有跨界公共危机治理行动者网络构建的影响因素，都会因政治锦标赛的“过滤”或“折射”而发生变化或转向。［27］一般来讲，跨界公共危机治理需要投入较高的成本，地方政府因此会产生“搭便车”的心理和行为，而上级政府出于整体利益考虑会主动嵌入治理行动中来，于是在政治锦标赛的正向激励作用下，地方政府为赢得上级政府认同以获得政治晋升，往往会放弃“搭便车”行为而主动参与其中，这在类似于空气污染、河流污染等流域问题治理中非常普遍。［28］然而，政治锦标赛也会对地方政府在跨界公共危机治理中的行为产生负向激励，即地方政府优先考虑的不是如何更好地参与其中并与其他行动主体开展合作，而是如何“自保”“搭便车”甚至出现“以邻为壑”、相互“拆台”的现象，从而更有利于获得晋升。
（二）军队：军地平行关系下的合作驱动
军队之所以是灾害应急救援的突击力量，除了具有明确的法律依据外，主要受军地平行关系下的合作驱动。作为一种特殊类型的国家机构，中国的军队与政府之间是互不隶属、各司其职的平行关系，其在实践中主要表现为以互相支持与协作为主要特征的“拥军爱民”关系。从军队视角看，政府系统及其管辖的行政区域一律被称为“地方”，即使是中央政府也属于这个范畴，因而军队和政府之间的关系通常被称为“军地关系”。［29］在重特大突发事件发生后，政府与其他行动主体合作也无法有效应对，此时在应急救援中就产生了军地合作的需要和动机。一般来讲，军队与地方政府能够在灾情信息共享、联合抢险救援、应急指挥决策、资源调度共享等方面开展广泛合作。［30］
在多数西方国家，军队虽然可以参与灾害救援，但这种行为是被严格限制的，因为军队参与灾害救援有可能引发侵犯民权或者中央政府干预地方自治（联邦制国家）一类的问题。尽管如此，由于一些国家的军队隶属于政府（如美国国民警卫队由各州政府指挥），军队本身就是政府开展应急救援的重要力量，其与其他政府应急部门的合作通常比较顺畅。目前，中国的军队与政府之间在灾害管理中的合作经验还比较缺乏，尚没有形成制度化的联合指挥机制和常态化的合作架构，主要依靠临时性的协同机制个案式地解决问题。［31］例如，在汶川地震初期为解决应急指挥秩序比较混乱的问题，国务院抗震救灾总指挥部建立了军地合署办公机制，比较有效地解决了人民解放军、武警、公安消防、地方救援组织等之间的协同问题，但该机制并没有制度化、常态化。因此，如何在不突破基本的法治框架下，加强军地之间在巨灾应急救援中的协同，是构建跨界公共危机治理行动者网络需要解决的一个难题。
（三）企业：逐利导向下的社会责任担当
企业主要通过提供产品、技术或服务的形式获取经济利润，因而交换机制是企业主要的行动逻辑，其突出特征是商业嵌入、市场化运作。然而，从企业与社会环境的互动关系来看，企业要在现代市场竞争环境中获得可持续发展，必须改变将逐利作为唯一目标的传统经营理念，承担相应的社会责任。“公司不应该只关注股东利益，还应该对员工、所在社区负责，为把涉及员工和社区的事情做得更好，公司甚至要奉献某些利润。”［32］因此，除了追求利润，承担必要的社会责任以树立良好的企业形象，也是企业遵循的重要行动逻辑。
参与公共治理是企业发展的内在动力和本质属性，［33］而参与跨界公共危机治理也是企业履行社会责任的重要体现，是化解经济目标与社会责任之间矛盾的重要途径。因此，逐利导向下的社会责任担当是企业参与跨界公共危机治理行动者网络的重要行动逻辑。由于跨界公共危机对生产秩序的破坏，企业理性的做法就是树立危机意识，把预防和处置危机纳入企业发展战略，在日常工作中建立危机管理机构和制度，在危机发生后能够主动与其他行动主体合作，使社会秩序尽快恢复到正常状态，这不仅能够在最大程度上降低跨界公共危机对自身经济利益的影响，也能够承担社会责任和提升企业形象。
然而，跨界公共危机治理是一种典型的正外部性公共产品，其成本由参与其中的所有行动主体承担，但由此产生的收益却由全社会共享，因而企业往往采取观望态度而不是主动参与。只有当企业认识到跨界公共危机将会给其造成严重的经济损失时，企业才会主动参与其中。因此，政府往往通过施加压力进行监管的方式间接地使企业被动承担起安全生产主体责任，提高防抗事故灾难的水平。［34］尽管逐利属性决定了企业在跨界公共危机情境下依然遵循市场的交换逻辑，但社会责任又驱使着企业必须充分利用自身在人力、技术、资源、管理等方面的优势，积极参与到跨界公共危机治理行动者网络中来。例如，在新冠肺炎疫情防控初期，京东物流运用多年积累的全供应链服务能力和技术能力，成功解决了武汉防疫物资分配混乱的问题。需要强调的是，当前企业参与跨界公共危机治理还缺乏制度保障，特别是企业作为行动主体在突发事件中出现这种非正常状态下所采取的处置措施是否需要法律授权和明确依据尚存在疑问，需要进一步研究。
（四）社会组织：公共价值驱动的自组织机制
社会组织是追求公共价值的社会生活共同体，其行动既不受权力机制的约束，也不遵循市场机制的交换原则，而是奉行自组织机制。自组织主要是指组织主要依靠系统内部组成部分协调配合的一种状态，“如果不存在给出的外部指令，组织内部成员按照互相默契的某种规则，各尽其责而协调地工作，那么这种过程，我们就称为自组织”。①参见H.哈肯：《协同学导论》，张纪岳、郭治安译，西北大学科研处内部参考资料，1981年，第155页。基于自组织机制的社会组织在社会治理中具有志愿性、自主性等特征，能够有效克服权力机制的垄断性、低效率、寻租等弊端以及交换机制的个体理性、投机性、碎片化等缺陷。［35］60也就是说，社会组织参与公共治理主要依赖社会成员广泛遵守的共同价值与规范，是社会组织在没有外部指令的压力下自发组织起来以解决某些共同问题的自组织过程，其主要的行动逻辑是基于公共价值驱动的自组织机制。
社会组织参与跨界公共危机治理行动者网络的精髓在于“以志愿求公益”，［36］其行动逻辑同样是基于公共价值驱动的自组织机制的“转译链接”。一般来讲，社会组织参与跨界公共危机治理主要有两种情形：一是跨界公共危机治理的客观要求。由于跨界公共危机治理超脱了政府单一行动主体的资源和能力，此种情况下政府会通过紧急征用、购买服务合同、签署互助协议等方式，与社会组织合作开展跨界公共危机治理。二是社会组织的自身使命。志愿精神与公益宗旨是社会组织的立足之本，而跨界公共危机治理是重要的公益领域，因而社会组织会受公共价值驱动、依靠自组织机制自愿参与到跨界公共危机治理中来。例如，社会组织自发募集抗疫物资、为社区送菜上门、提供防疫心理支持等，为新冠肺炎疫情防控取得成功发挥了重要作用。
需要强调的是，在规模较小、治理比较简单的跨界公共危机情境下，社会组织一般并不参与或不充分参与，而在规模较大、治理复杂的跨界公共危机情境下，社会组织才会参与其中甚至发挥不可或缺的关键作用。然而，受经济发展、政治文化、历史传统、政府理念、管理体制等因素影响，基于自组织行动逻辑的社会组织参与跨界公共危机治理也可能存在资源匮乏、能力不足、管理落后、协同缺乏、制度不完善等问题，进而出现“志愿失灵”现象，从而影响跨界公共危机治理行动者网络的形成。因此，如何对社会组织进行“增能”与“赋权”，通过提升内在发展动力与优化外部环境，培育适应跨界公共危机治理行动者网络要求的社会组织，是一个亟待解决的现实问题。
（五）公民：“经济人”理性与公共精神
公民的性别年龄、经验习惯、风险认知、生活环境以及“从众心理”“侥幸心理”“依赖心理”等心理因素，［37］14均会影响公民是否参与跨界公共危机治理以及参与的积极性程度。根据古典经济理论的观点，每个公民个体都是理性“经济人”，都趋利避害并追求自身利益最大化。从个人短期利益来看，参与跨界公共危机治理必然需要公民付出一定的时间成本、经济成本以及人力成本，而公民必然会对此进行成本—收益分析，以权衡自己是否选择参与其中。如果参与的预期成本可能超出回报，公民就不会选择积极参与。因此，公民“经济人”理性产生的趋利避害动机，会导致部分公民在跨界公共危机治理中采取漠视态度，甚至将消极应对作为首要选择。同时，受中国传统政治体制和参与文化的影响，加之公民参与缺乏健全的制度和程序保障，特别是制度化的参与渠道不畅，导致公民参与跨界公共危机治理的意愿不高、技术不强、能力不足。因此，“经济人”理性产生的趋利避害动机是公民参与跨界公共危机治理行动者网络重要的行动逻辑。
然而，公民在具有“经济人”理性的同时亦具有公共精神，这种公共精神建立在公民对上至国家下至社区的认同感、归属感、责任感的基础之上。在跨界公共危机治理情境下，公民的公共精神主要表现为公民积极参与其中，如保持健康心态、响应政府号召、捐赠个人财产、开展自救互救、参加志愿服务等。“公共精神作为公民参与公共危机治理的内在动力，是公民权利意识和义务意识的统一。”［38］因此，公共精神同样是公民参与跨界公共危机治理遵循的重要行动逻辑。作为跨界公共危机治理行动者网络中的个体性行动者，公民也掌握着其他组织化行动者的认同资源，因而，公民是所有组织化行动者共同“征召”的对象。当然，目前我国公民参与跨界公共危机治理的公共精神还比较欠缺，权利意识和义务意识都有待提高，表现为公民参与并非出于主观意愿和理性自觉，而是需要政府的统一号召或行政动员，属于被动式、动员性、外驱型参与。［39］
行动者网络理论不是描述一种静态的具体结构，而是一种研究方法，其注重对行动主体通过“转译链接”所形成的动态过程即主体结构关系进行分析。跨界公共危机治理行动者网络中各行动主体不同的行动逻辑说明，其主体结构关系是一个不断构建、解除与演化的动态过程，需要以动态发展的视角进行审视。因此，对跨界公共危机治理行动者网络深入研究，必须对多元行动主体予以网络结构的范式分析，阐释多元行动主体间的互动关系，其主要涉及央地之间、军地之间、部门之间、公私之间等纵横交错的关系，而利益是贯穿其中的主轴。由于中国应急管理体制坚持“属地管理”原则，地方政府是行动者网络中最活跃的行动者。
（一）中央政府与地方政府
在跨界公共危机治理行动者网络中，中央政府和地方政府在具体目标上存在一定的差异。中央政府一般会站在全局利益的战略高度，推动不同层级、区域、主体之间在跨界公共危机治理中的合作。然而，地方政府作为相对独立的行动主体，在压力型体制尤其是“稳定压倒一切”的压力下，为实现地方利益目标的最大化，往往会在跨界公共危机治理过程中与中央政府进行博弈。由于缺乏促使地方政府选择积极应对跨界公共危机的激励约束机制，消极应对往往成为地方政府的最优策略选择。例如，在新冠肺炎疫情防控初期，出现了部分地区“严防死守”、歧视驱赶、“污名化”湖北人的现象，甚至出现某地疫情防控物资在运输途中被其他地方截留以及地区间因人员跨区域流动而发生冲突的事件，影响了中央政府疫情防控目标的实现。［40］因此，跨界公共危机治理行动者网络中的央地政府之间的利益博弈，主要在于公共利益最大化与地方利益最大化之间的冲突。
具体来讲，中央政府与地方政府在跨界公共危机治理行动者网络中的利益博弈主要表现为（图3）：一是在跨界公共危机治理任务分配上进行博弈。地方政府凭借自身优势以及央地间的信息不对称，不断降低中央政府对跨界公共危机治理要求，在具体任务上“讨价还价”甚至推卸逃避。二是在跨界公共危机治理任务执行度上进行博弈。鉴于公共安全和社会稳定的重要性，中央政府会将该指标纳入对地方政府的重点考核范围，甚至实施“一票否决”，而地方政府为完成考核目标以免影响政绩，往往会在执行任务时敷衍塞责、流于形式。三是争取更多的财政支持。中央政府依据历史经验以及地方政府提供的信息数据等，给地方政府制定公共安全目标和任务，并据此给予地方政府相应的财政预算和资金支持。在这种情况下，地方政府往往会夸大公共安全的严重程度以获得中央政府更多的财政支持。如一些地方政府为获得更多的中央救灾拨款，不惜对灾害进行消极应对以让中央调查组看到更严重的受灾情况。［37］25
图3 中央政府与地方政府的利益博弈关系
（二）地方政府与企业
地方政府与企业在跨界公共危机治理过程中存在着很强的互动关系，主要体现在政府的政绩追求与企业的逐利行为之间的契合与冲突。在GDP导向的经济发展模式下，地方政府为追求政绩最大化，往往会实施各种优惠措施甚至以污染环境为代价吸引更多企业入驻本地区。在这种情况下，企业在与地方政府的互动关系中处于一个相对有利的位置，甚至能够突破政府公共利益最大化的底线，降低本应在跨界公共危机治理中承担的责任和义务，从而降低地方的公共安全水平，影响跨界公共危机治理成效。
随着新发展理念和总体国家安全观的提出，地方政府的发展理念发生重大转变，不再单纯追求GDP增长，统筹发展和安全两件大事成为地方政府重要的发展目标。在“稳定压倒一切”的压力型考核体制下，任何地方政府都会尽力避免发生突发事件，同时社会发展对企业的危机意识也提出了更高要求，加之危机治理政策具有的刚性约束力，此种情境下地方政府在与企业的互动关系中处于优势地位，而企业则面临双重选择：要么以牺牲公共安全为代价追求短期利益，如不遵守安全生产制度引发事故灾难、食品安全、环境污染等；
要么站在公共安全和可持续发展的战略高度，严格遵守安全生产制度，加强安全能力建设。由于企业在跨界公共危机治理中面临着信誉、利益相关者参与、监督问责、信息披露与透明度等诸多挑战，［41］为此，地方政府一方面要鼓励企业积极参与跨界公共危机治理，另一方面要完善法律法规和加强监督，规范企业生产经营行为。
（三）地方政府与社会组织
受多种因素影响，地方政府与社会组织在跨界公共危机治理过程中会形成合作、竞争甚至对立的关系。一方面，社会组织因公益性、专业性、灵活性等特点，使其成为跨界公共危机治理的重要行动主体；
另一方面，社会组织要在跨界公共危机治理过程中发挥应有或者更大的作用，必须获得政府足够的支持，如需要政府在法律制度层面对社会组织参与跨界公共危机治理的权利、责任、程序等进行明确规定，需要政府通过财政补贴或者购买公共服务的形式提供资金支持等。
在跨界公共危机治理行动者网络中，虽然地方政府与社会组织在应然上是平等的伙伴关系，但由于政府是“游戏规则”设计者，其在双方合作关系中处于绝对的优势地位，掌握着合作主导权。因此，如果地方政府能够在准入门槛、程序规范、制度保障等方面为社会组织参与跨界公共危机治理创造有利条件，不仅有助于社会组织作用的充分发挥，同时也有利于自身获得社会组织支持，弥补自身缺陷，提高跨界公共危机治理效果。相反，如果地方政府仍然习惯于将跨界公共危机治理看作是政府的“独角戏”，则容易导致社会组织无法发挥应有的作用。
（四）地方政府与公民
跨界公共危机治理中地方政府与居民之间同样存在着博弈关系，这种博弈关系主要是由政府追求公共利益与公民追求自身利益的矛盾决定的。作为区域经济社会发展的主导者，无论是政绩考核的压力，还是改革发展稳定的现实需要，地方政府都应积极开展跨界公共危机治理，维护公共安全。从公民角度来看，其是否参与跨界公共危机治理以及参与积极性如何，很大程度上取决于跨界公共危机与公民自身利益的关系程度如何。也就是说，公民的利益权衡在地方政府与公民的互动关系中发挥着关键作用，其基本状况就是“有利则积极参与，无利则拒绝回避”。多数情境下，公民囿于“经济人”理性和短视行为，在缺乏宣传动员的情况下一般不会积极响应政府号召、主动参与到跨界公共危机治理中。
（五）社会主体和公民
跨界公共危机治理行动者网络中社会主体和公民之间的关系包括企业和公民、社会组织和公民之间的关系。首先，企业和公民之间的关系取决于企业的利润追求与公民的价值判断。企业参与跨界公共危机治理的重要形式是生产应急产品，其目的同样是获得利润，而利润取决于产品的成本、价格以及销量，产品越是得到公民认可，企业越能获得更高效益。同时，公民的个人利益、消费观念、社会规范等都会对应急产品的接受度和消费产生影响。因此，公民的消费行为将直接影响企业的生产行为，从而使两者之间形成相互影响关系，即公众对安全属性的重视程度将决定企业的生产行为，而企业的生产行为又会影响公民的安全理念和消费行为。其次，社会组织和公民在跨界公共危机治理中并不存在明显的利益冲突，两者更多的是互惠互利关系。一方面，作为公民参与载体的社会组织，通过参与跨界公共危机治理实现自身价值并发展壮大；
另一方面，公民“经济人”理性会受到“社会人”思维的影响，即社会组织会通过行动改变公众的风险感知与认识误区，使跨界公共危机治理的价值被更多公民认可，从而能从更广泛的主体上提高跨界公共危机治理效果。
依据行动者网络理论的观点，转译是建立网络的基本途径，行动主体通过“转译链接”机制实现关系的连接与协同。跨界公共危机治理行动者网络构建遵循行动者网络的一般规律，转译仍然是基本途径，以下从转译的不同阶段提出构建的具体策略。
（一）问题呈现：确立共同目标
问题呈现阶段是核心行动者对存在的问题和其他行动者的类型与利益诉求进行界定，化解行动者之间的矛盾冲突，确立共同目标，提出解决问题的方案的过程。核心行动者在问题呈现阶段发挥着关键作用，明确核心行动者是问题呈现的前提，而将具有不同使命和利益的行动主体形成协同合力，确保各行动主体的行动目标具有一致性，是问题呈现阶段的主要任务。正如埃莉诺·奥斯特罗姆所言：“理性行动者通过谈判、妥协达成合作，其关键是行动者必须认识到共同目标，建立起沟通能力和信任关系。”［42］因此，在行动者网络中，既要注重行动主体的多元化，又要推动多元行动主体确立共同目标。
由于跨界公共危机事件的高度不确定性和复杂性，以及政府的权威性、资源优势和更强的组织管理能力，政府无疑是跨界公共危机治理行动者网络中的核心行动者。因此，在跨界公共危机治理行动者网络的问题呈现阶段，最关键的是政府如何将各类行动者的利益、价值、诉求进行整合，在共同利益和价值认同的基础上确立共同目标，并促使各行动主体朝着共同目标开展行动。然而，由于各行动主体在组织性质、价值立场、利益诉求、资源禀赋、行动能力等方面存在差异，在跨界公共危机治理中具有不同的行动目标，加之跨界公共危机发生的突发性，行动主体之间很难在短时间内建立信任关系，进而无法形成共同目标。在此情境下，要围绕跨界公共危机治理的总目标，发挥党委的领导核心作用和政府强大的社会动员能力，在充分识别各行动主体共同诉求和利益差异的基础上，精准识别网络场景中的多元要素，通过变革理念、权力让渡、相互协商等方式，对不同行动主体的目标进行整合，在持续的资源、信息、人员互动中培育信任关系，克服各行动主体存在的“协同惰性”，从而结成相互依赖的利益共同体，确立跨界公共危机治理行动者网络的共同目标，避免各行动主体之间的目标冲突并影响共同目标的实现。
（二）利益赋予：建立利益协调机制
当对问题达成基本共识、确立共同目标之后，就需要各行动主体合作开展行动，此时只有进行合理的利益赋予，才能够激发各行动主体合作的兴趣和动机。所谓利益赋予，是核心行动者通过激发其他行动者的利益兴趣与自身利益兴趣相关联，进而形成利益联盟，以提升其他行动者加入和参与网络的动力。因此，利益赋予是核心行动者确保其他行动者发挥各自功能、维系网络良性运行的手段，其本质上是多元行动主体之间的一种利益协调机制。［43］然而，由于各行动主体的目标差异和“经济人”理性，行动主体之间的利益协调往往非常困难，此时如何建立行动主体之间的利益协调机制，就成为利益赋予的核心任务。
为在跨界公共危机治理中建立行动主体之间的利益协调机制，应采取以下措施：一是创新政社间关系。构建跨界公共危机治理行动者网络的关键，在于实现从“主客体关系”到“主体间性关系”的理念转变，而这种理念转变的核心是行动主体树立“协同”理念，重塑政府、市场、社会等行动主体间的关系结构和功能。［35］61特别是政府一方面要不断规范自身的权力边界，通过政治动员、资金提供、精神激励、信息共享、政策支持、制度保障等各种利益赋予措施，有效地向社会分权和放权，充分激发企业、社会组织、公民等行动主体活力；
另一方面要通过制度嵌入加强对其他行动主体行为的规范、引导和监督，推动政府由跨界公共危机治理“主导者”向“协调者”“监督者”转变。二是在政府内部建立一个具有较高权威性的综合协调机构。由于跨界公共危机涉及各层级政府的各个相关职能部门以及政府以外的其他行动主体，为避免跨界公共危机治理中各行动者之间陷入自利性博弈当中，应突破原有的体制障碍和结构限度，建立一个具有较高权威性的综合协调机构。当前应进一步强化应急管理部的综合协调职能，在跨界公共危机治理中实现纵向间、横向间资源、权威、责任的耦合。三是建立利益平衡机制。政府在认可各行动主体自身利益的基础上，建立“损益者受偿、受益者补偿”利益平衡机制，实现利益在各行动主体间的合理分配。
（三）征召和动员：形成责任共同体
行动者网络理论认为，征召是核心行动者通过各种方式吸引其他行动者加入网络中，在此基础上分配给每个行动者可以接受的任务并监控其行为。动员是核心行动者采取各种措施使所有行动者按照既定安排发挥各自作用，以维护行动者网络的有序运行。征召和动员两个阶段往往紧密联系在一起，以重叠的方式进行。在行动者网络中，由于每个行动者都缺乏实现自身目标的一些其他资源和能力，就会在一定程度上被其他行动者所征召，因而行动主体之间会形成互补协作关系，行动者网络才具有了集成效应。基于此，征召和动员阶段的主要任务是让更多的行动者加入和参与到网络中来，每个行动者在协同过程中都能够发挥各自的优势和功能，完成自身承担的角色和责任，形成共同参与、权责清晰的责任共同体。其中，任何一个行动主体的缺失或缺位，都会影响网络的整体效能。
如前文所述，在跨界公共危机治理过程中，每个行动主体具有不同的角色定位，发挥着不同的功能。如在新冠疫情防控中，以执政党、行政系统、民间社会等为代表的行动主体分别以“核心”“接近中心性”“弱连结”的关系模式，在网络中发挥着“统合”“联动”“黏合”的功能。［5］67-70因此，为形成跨界公共危机治理行动者网络，作为核心行动者的政府是征召主体，承担着将多元行动主体有效组织起来并对网络进行整体把控的责任。为此，政府要对各行动主体应享有的权责边界进行合理界定，厘清各行动主体的职能边界，在此基础上通过资源供给、制度支持甚至直接的行政干预开展广泛的征召和动员，赋予每个行动者可接受的任务或者应该承担的责任，其他行动主体之间也相互征召和动员，从而在行动主体之间建立权责匹配、权责均衡的责任共担机制，让每个行动主体都在跨界公共危机治理中发挥自身作用。如政府在跨界公共危机治理领域向社会组织购买公共服务，不仅为社会组织发展壮大提供了资金支持，也赋予了社会组织参与跨界公共危机治理的任务和责任，有利于跨界公共危机治理行动者网络的形成。
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