■/ 张婉莹 吉 黎
“预算是庶政之母”。从二十一世纪初，我国开始引入预算绩效管理改革，迄今已进行了十多年的实践。从时间轴上看，我国的预算绩效管理改革是一步步推进的。2003年，我国开始进行预算绩效试点，党的十六大首次提出建立预算绩效评价体系，表明预算绩效管理工作正式开启。2017 年党的十九大报告中提出“要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”2018年国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，文件指出，全面推行预算绩效管理是推进国家治理能力现代化的内在要求，意味着我国已迈入全面预算绩效管理的新时代。随着我国预算绩效管理改革的推进，国内学者对预算绩效管理改革和财政支出这一课题开启了广泛的研究，并取得了较多成果，主要集中在以下三个方面：
第一，绩效预算改革的历程。牛美丽（2012）梳理了我国十年绩效预算改革历程，将绩效预算改革划分为以事后绩效评价来改善财政资金使用效果、从人为分钱到制度分钱、以绩效预算促民主理财三种模式。然而尽管我国的绩效预算改革取得了一定的成果，但仍然存在着一些问题和不足。余丽生等（2012）认为为了能准确定位绩效预算管理改革及持续深入地推进改革，有必要对当前改革推进中出现的瓶颈进行分析，对如何建立绩效预算管理体系进行更全面的探讨。
第二，财政支出效率测算方法的研究。大多数学者都选择使用DEA方法来评估地方财政支出效率。刘振亚等（2009）利用DEA-Solver 计算各省产出型BCC-O 效率和投入型BCC-I 效率，研究表明，地方财政支出的效率仍有提高的空间，而主要解决办法仍然是控制财政支出规模。刘柏源等（2019）利用DEA-Malmquist 指数分解法，并从区域和整体两个角度测算财政支出效率，同时研究预算绩效管理改革对财政公共支出的影响，实证结果表明预算绩效管理改革有利于提升财政支出效率，且东部、中部、西部财政支出效率相差不大。
第三，预算绩效管理改革与地方财政支出的关系研究。从短期来看，实施财政绩效管理改革对财政支出规模及财政支出增长率影响并不明显，但从长期来看，预算绩效管理改革会减少财政支出规模以及降低财政支出增长速度（徐婷等，2021）。由此看来，我国地方预算绩效管理对财政支出绩效水平的提高具有渐进性的特点，在地方财政支出的不同领域，改革政策的效果以及变化的程度和时间也不尽相同，说明未来需要继续深化改革（孙克竞和王芷婷，2021）。
目前来说，国内对我国预算绩效改革的研究大多聚焦于改革政策的总结及建议分析，采用的都是定性分析法，而预算绩效管理改革对地方财政支出影响分析还缺乏定量测算。本文打算以我国32个省级行政区的面板数据为基础，基于多期双重差分法，进一步详尽探讨预算绩效改革对地方财政支出的影响。
（一）数据来源
本文采用的省级数据为2000-2019年的非平衡面板数据，来源于《中国区域经济统计年鉴》《中国统计年鉴》及各省市统计局的相关数据资料，总样本包括28个省份及4个直辖市，共500多个观测值。由于我国各地方预算绩效管理改革的推行主要集中在2004-2018 年，为了完整追踪和监测预算绩效管理改革对地方财政支出的影响，选取2000-2019年研究时间段。另外，各省份的预算绩效管理改革开始实践的时间，根据出台的相关规范性文件整理确定。
（二）变量定义
1.被解释变量：地方财政支出。本文选取地方一般公共预算支出占GDP的比值衡量。
2.解释变量：预算绩效管理改革。若省级行政区开始实施预算绩效管理改革政策，则介入年度及以后年度均赋值为1，否则赋值为0。
3.控制变量。基于已有文献，本文从影响地方财政支出的角度选取经济发展水平、第二产业占比、第三产业占比、城镇居民可支配收入、税收收入作为控制变量。
变量的具体定义见表1。
表1 变量定义表
（三）模型构建
本文实证部分采用双重差分模型，它是政策类研究中最常用的评估方法。由于预算绩效管理改革在各个省级行政区实施的时间不尽相同，一般的双重差分法适用于政策实施时间一致的情况，所以本文使用多期双重差分法。具体来说，本文将进行预算绩效管理的样本省级行政区设定为实验组，将没有进行预算绩效管理的样本省级行政区设定为控制组，基于面板数据的双向固定效应计量模型，通过控制其他因素来比较预算绩效管理发生后的实验组和控制组的差异，从而检验预算绩效管理改革对地方财政支出的净效应。建立模型如下：
模型（1）中，i 和t 分别表示省份和年份，expit为被解释变量，Treatit为解释变量，如果系数θ 显著为正，说明预算绩效管理改革增大了地方财政支出，θ值为负，说明预算绩效管理改革减少了地方财政支出。Control为控制变量，μi和γt分别表示省级行政区的个体固定效应和时间固定效应，εit为随机误差项。
（一）描述性统计分析
表2报告了变量的描述性统计结果。由表2可知，地方财政支出（exp）最小值是0.069，最大值为1.354，说明样本之间的地方财政支出差异较大。经济发展水平（pgdp）平均值为10.072，中位数为10.218，第三产业占比（third）平均值为0.454，中位数为0.436，中位数小于平均值，在中位数小于平均值这种情况下，可能有个别异常值存在。
表2 变量描述性统计
（二）基准回归分析
本文使用多期双重差分法对模型进行基准回归，从而考察预算绩效管理改革对地方财政支出的净效应，回归结果见表3。基准回归显示，加入了经济发展水平、第二产业比、第三产业比、城镇居民可支配收入及税收收入等控制变量后，预算绩效管理对地方财政支出的负向效应显著，系数绝对值为0.020，即预算绩效管理使地方财政支出减少了2%，这也说明了政策的实施确实与地方公共预算支出之间存在着一个因果的关系。从控制变量上看，经济发展水平与地方财政支出为负相关，可能的原因是经济发展水平越高的省市区，其整体市场机制也相对健全，大多能通过市场自身调控完成，而不是一味地进行地方政府财政支出的扩张，这样不仅不能为人们谋取福利，反而还会降低行政效率。此外，税收收入对地方财政支出的影响为正向影响，进一步印证了财政收入的提高会进一步刺激财政支出的增长。
表3 预算绩效管理改革对不同地方政府规模支出影响效应
（三）区域异质性回归分析
我国区域间经济发展存在着较大的差异，为了进一步考察不同地区的预算绩效管理改革对地方财政支出的影响，将全国划分为东部及中西部地区分别进行分析。回归结果（见表3）显示，预算绩效管理改革显著减少了中西部的地方财政支出，而实施预算绩效管理改革对东部的地方财政支出影响不显著。根据前文分析，经济发展水平与地方财政支出关系呈负显著，换言之，中西部预算绩效管理改革的开始时间较晚，且地区经济发展水平较低，整体经济运行仍处在粗放型阶段，由此预算绩效管理改革对中西部的地方财政支出影响较显著。相比之下，东部地区进行预算绩效管理改革较早，且本身经济发展水平及生产力水平较高，而经济发展水平越高，财政资源本身也相对丰富，而丰富的财政投入就会使一个地区有更多的选择来有效投资于公共服务，由于边际递减规律，预算绩效管理改革对地方财政支出的影响不会很显著。
（四）平行趋势检验及动态效应分析
使用双重差分法的有效估计需要满足共同趋势假定。本文通过对比实验组和控制组在预算管理绩效改革前后地方财政收入的变化是否一致来检验平行趋势假设是否成立。表4和图1是平行趋势检验及动态效应回归结果和平行趋势检验图。从平行趋势检验结果来看，政策实施前系数均不显著，符合平行趋势检验假设。在政策实施当年，政策效应变量系数显著为正，说明正是因为预算绩效管理改革的实施造成实验组与控制组地方财政支出的不同，发生预算绩效管理改革的省市区的财政支出明显减少了。从动态效应结果来看，政策实施后1年到政策实施后10年中系数都为负且显著，这说明预算绩效管理改革会对政府规模支出产生持续的负向影响，且这种负向的影响没有随时间的推移而消失，说明预算绩效管理政策对地方财政支出的影响是具有长期性的。
图1 预算绩效管理改革的平行趋势检验图
表4 平行趋势检验及动态效应
本文利用全国各省级行政区2000-2019年的面板数据作为分析对象，采用双重差分模型进行回归分析，研究发现预算绩效管理改革政策的实施减少了地方财政支出，中西部地区结果相较于东部地区更为显著，平行性趋势检验的结果表明该结论是稳健的。根据本文的研究结论，提出以下政策建议。
1.应树立预算绩效管理的概念，并对地方预算绩效管理改革建立长期评估的政策机制。由于预算绩效管理改革对财政支出的影响表现为一个动态的变化，所以建立一个长期的地方预算绩效管理改革评估政策机制较好。从长期来看，可以得到较为完整的支出领域的绩效信息与评估结果，同时也可以针对所出现的问题，及时地做政策调整。
2.积极推广全面预算绩效管理，提高绩效结果的公开信息的透明度。从目前的改革来看，公开透明的绩效结果将地方财政支出的绩效报告纳入人大机构的审议范围，同时开通一些有效的咨询与提问渠道。通过公众监督和媒体来证明信息是可靠的，这样会对地方预算绩效管理改革政策产生了积极影响。
3.为不同的公共支出领域制定针对性的改革措施。重点应该是加强对地方预算绩效管理改革对公共支出不同领域的影响分析，同时不遗漏个性化改革内容的优化。
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