吴 欢
(南京师范大学 法学院，南京210023)
在中国共产党百年历史进程中，1921年既是实现“第一个百年”奋斗目标的历史起点，也是实现中国法治深刻变革的崭新起点。正是因为有了中国共产党的领导，近代以来彷徨择路的政府治理法治化，才得以在实现中华民族伟大复兴的时代航程中行稳致远。新中国的成立，政府治理法治化迎来新的历史起点。特别是在社会主义革命和建设时期，在探索形成社会主义国家治理新秩序和政府治理新模式过程中，高度集中的计划经济体制造就了依计划治国的治理体制和依政策行政的治理制度。具体而言，计划经济体制与国家上层建筑密切结合，全面渗透到特定社会历史条件下的治国理政和政府治理中，从而形成依计划治国的治理体制；
同时，由于常态化的法律制度供给不足，所以多以成文或不成文的党和国家政策作为行政管理的依据，进而形成特殊形态的行政规范制度。依计划治国的治理体制的确立与依政策行政的治理制度的形成，形塑了社会主义革命和建设时期政府治理法治化的中国历程，也催生出这一时期行政法的基本样态，为新时代法治中国建设和法治政府建设奠定了重要基础。本文通过对社会主义革命和建设时期行政法制的历史与法理解读，更加清晰地认识政府治理的法治化历程，对于新时代中国特色社会主义法治建设具有重要意义。
(一)依计划治国的治理体制的确立
社会主义革命和建设时期，依计划治国的治理体制是在高度集中的计划经济体制下确立的。计划经济体制造就了依计划治国的治理体制。而高度集中的计划经济体制，是与新中国成立后一段时期内生产力发展水平与生产关系状况密切联系的经济体系类型，也是彼时社会主义经济建设最为显著的模式特征[1]。这一时期计划经济体制的形成与发展，有其自身的形成和发展渊源、过程与理据。
我们可以从内部和外部两个视角，考察新中国成立初期计划经济体制的形成和发展渊源。从内部视角看，新民主主义革命时期长期艰巨的军事斗争和革命根据地建设实践，已然在中国共产党局部执政中埋下了“计划经济”的伏笔。中国共产党在创建新型人民军队和领导长期武装斗争过程中，建立了适应革命战争需要集中统一、精干高效、相对健全的军事领导体制，实行军事斗争一体化，对革命根据地实行军事化管理。艰巨的军事斗争，要求中国共产党人必须坚持“党指挥枪”的政治原则和“全军一盘棋”的斗争策略；
要求党领导的革命军队必须具有高度的组织性和纪律性，既是战斗队，也是宣传队、生产队；
要求党领导的革命根据地必须始终围绕军事斗争进行建设，对革命根据地内部的生产生活、物资调配等进行统筹协调和整体谋划。正如邱松、陈峥等论者所指出的，战时状态下的军事斗争一体化和根据地建设军事化，为党在局部执政时期的经济建设、政权建设乃至民主法制建设和思想文化建设设定了基本方向[2]。从外部视角看，中国共产党从诞生之初就以马列主义为指导，积极学习“苏联经验”，如在经济建设上高度集中的“战时共产主义”政策等。苏联作为世界上第一个社会主义国家，在20世纪世界舞台上发挥着举足轻重的作用，尤其在社会主义经济建设上的经验，自然被发展时期的中国共产党所吸收和借鉴。虽然当时中国共产党领导的经济建设具有高度的自主性，但在社会主义与资本主义两个阵营相互对立的格局中，苏联的经济制度始终是新中国经济建设唯一可资借鉴的制度安排。
从计划经济体制形成和发展过程看，计划经济体制形成于1949—1956年的社会主义革命时期。彼时，中国社会主要矛盾是无产阶级与资产阶级之间的矛盾，新中国成立之初的首要任务是建立和巩固人民政权，为此必须摧毁旧的经济体制，建立适应社会主义革命需要新的经济体制。1949年9月29日，《中国人民政治协商会议共同纲领》第33条规定，中央人民政府应争取早日制定恢复和发展全国公私经济各主要部门的总计划。1949—1952年，在没收官僚资本基础上形成的国营经济成为国民经济的主要命脉，生产资料社会主义公有制开始建立，农业和手工业合作社相继成立，私营企业被纳入计划经济的轨道。党和国家开始对经济活动实行行政指令直接管理，部分领域国民经济计划得以编制和实施，国家计划委员会等计划管理机构陆续成立。1953年，党和国家提出以建立社会主义生产关系为总目标、以“一化三改造”为核心内容的过渡时期总路线。1954—1955年，《中华人民共和国宪法》(以下简称“五四宪法”)延续和发展了《中国人民政治协商会议共同纲领》对计划经济体制的宪制性确认，以过渡时期总路线为指导的《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》(以下简称“‘一五’计划”)经第一届全国人民代表大会第二次会议审议通过[3]。至此，高度集中的计划经济体制全面确立，社会主义进入全面建设时期(1956—1978年)。这一时期，虽然经历1956年毛泽东在《论十大关系》中批评权力过分集中并强调走自己的路、1961年“调整巩固充实提高”的理性纠偏，以及1958—1960年“大跃进”的巨大冲击和1966—1976年“文化大革命”的灾难性破坏，但计划经济体制仍然牢固地保持着自身基本特征，并不断地自我强化发展。
从计划经济体制形成和发展理据看，计划经济体制是在新中国成立初期特定社会历史条件下形成的。苏联实行计划经济体制取得巨大发展成就的鼓舞，解放区实行供给制有效配置资源服务革命需要的经验，“三大改造”实行统购包销取得显著效果的实践，当时党和国家领导人将社会主义与计划经济画等号的认识，乃至传统中国家长制、等级制的影响，都促使新中国成立初期选择计划经济体制[4]。从更深远的治理转型上看，新中国成立初期在探索形成社会主义国家治理新秩序和国家建构新模式中，选择计划经济体制能够在最短时间内最大限度地改变旧中国治理秩序混乱、国家能力孱弱的不堪局面，能够在全国范围内将人口与资源、物质与精神等集中到社会主义革命和建设事业中，能够切实改变一穷二白、满目疮痍的局面，能够为民族独立、人民解放和国家富强、人民富裕提供基础和保障。
总体而言，社会主义革命和建设时期，由于整个国民经济和社会发展全面纳入计划管理的轨道，计划经济体制进一步与国家上层建筑密切结合，并全面渗透到特定社会历史条件下的治国理政与政府治理中，从而形成了依计划治国的治理体制。
(二)依计划治国的治理体制的展开
依计划治国的治理体制有其形成的理论逻辑和实践逻辑。就理论逻辑而言，依计划治国的治理体制的形成，是马克思主义生产力与生产关系、经济基础与上层建筑辩证关系原理在我国社会主义革命和建设时期的理论实践和逻辑展开。新中国成立初期，虽然生产资料社会主义公有制初步确立，但生产力发展水平不高，经济基础薄弱。而在此经济基础上形成的计划经济体制，有助于解放和发展生产力，并建立与之相适应的政治法律制度。同时，为保障计划经济体制的稳固建立和有效运行，在政治法律制度层面必须建立依计划治国的治理体制。就实践逻辑而言，社会主义革命和建设时期，在治国理政方面党和国家并无系统成熟的理论支撑，主要依靠党和人民的自主探索和实践。马克思、恩格斯基于“巴黎公社”斗争实践阐发的治理构想，列宁、斯大林开创的“苏联式”社会主义政治体制与治理模式等，均难以满足新中国治国理政的现实需要。而计划经济体制作为特定社会历史条件下的选择，已经在经济建设领域彰显优势，并取得巨大成效，进而与治国理政诸要素密切结合，从而形成并确立了依计划治国的治理体制。依计划治国的治理体制在社会主义革命和建设中发挥了巨大作用，确保了国家建设沿着正确的方向发展，确保了国家安全稳定不受敌对势力的干扰与破坏。
社会主义革命和建设时期，依计划治国的治理体制具有多维度的治理内涵。所谓依计划治国的治理体制，系指基于计划经济体制的制度惯性与路径依赖，将高度集中的运行逻辑推广到治国理政全过程，从而在目标设定、机构建置、职能赋予、行动落实、资源调配等方面打上深刻的计划烙印。从新中国成立初期的具体治理实践中，可以透视出依计划治国的治理体制的多维度治理内涵。在目标设定上，如毛泽东于1952年9月在中共中央书记处会议上提出：“我们现在就要开始用十年到十五年的时间基本上完成社会主义的过渡，而不是十年或者更长时间以后才开始过渡。”再如1958年5月，中国共产党第八次全国代表大会第二次会议正式通过社会主义建设总路线，号召全党和全国人民争取在15年或者更短时间内，在主要工业产品产量上“超英赶美”。同年8月，国家确定一批工农业生产高指标，作为“大跃进”的主要任务。这些目标和任务都需要按计划加以完成，因而形成了“计划就是法”的朴素认识。在机构建置上，由于以国家计划委员会为核心的计划管理部门和确保计划实施的经济管理部门体系庞大，从而形成条块分割的权力结构，地方政府治理权限具有不完整性，中央部委管理职能具有贯穿性。在职能赋予上，国家计划管理部门与经济管理部门拥有从宏观到微观的指令性权力，地方和企业缺乏自主空间。在行动落实上，国民经济计划的执行和推进有着严密的监管机制与追责机制，监管和追责缺乏灵活性。在资源调配上，集中力量办大事、全国一盘棋、大会战是典型的资源调配话语及模式，资源调配高度集中。此外，“五四宪法”序言明确提出“有计划地进行经济建设”，且在正文中六次提及“经济计划”或“有计划的发展”；
国务院以法令形式发布国民经济发展计划，政府治理实践中存在“计划就是法”的普遍性认知；
“‘一五’计划”提出建立社会主义的国民经济与工业体系，等等。凡此种种，都为依计划治国的治理体制的确立提供了法律背书和治理依据，也使该体制成为特定社会历史条件下治国理政体系的重要组成部分。
社会主义革命和建设时期，高度集中的计划经济体制不仅造就了依计划治国的治理体制，而且也形成了依政策行政的治理制度。(1)“依计划治国”与“依政策行政”中的“计划”与“政策”并非单纯地指向某一具体文本或事物，更多的是在类型学意义上用以概括特定社会历史时期治国理政与政府治理的总体风貌，也有学者将其表述为“依政策治国”。参见周永生：《实现依政策治国到依法治国的历史转变》，《西南民族学院学报》(哲学社会科学版)2003年第2期，第235-236页。
(一)依政策行政的治理制度的形成
新中国成立后，中国政府颁布《中国人民政治协商会议共同纲领》，并将其作为临时宪法，直至1954年才通过第一部《中华人民共和国宪法》。由于常态化的法律制度供给不足，政府只能以党和国家政策作为行政管理的依据，进而形成特殊形态的行政规范制度。
社会主义革命和建设时期，依政策行政的治理制度有其形成的基础和依据。中国共产党成立初期，制定《中国共产党的第一个决议》《中国共产党第一次对于时局的主张》《中国共产党第二次全国代表大会宣言》等一系列重要文件，旗帜鲜明地宣传党的革命纲领，提出土地、婚姻、民族、政法等领域政策。如1922年6月15日制定的《中国共产党第一次对于时局的主张》，明确提出党在政法领域十一项政策：改正协定关税制，取消列强在华各种治外特权，清偿铁路借款，完全收回管理权；
肃清军阀，没收军阀官僚的财产，将他们的田地分给贫苦农民；
采用无限制的普通选举制；
保障人民结社集会言论出版自由权，废止治安警察条例及压迫罢工的刑律；
制定保护童工女工的法律及一般工厂卫生工人保险法；
制定限制租课率的法律；
实行强迫义务教育；
废止厘金及其他额外的征税；
改良司法制度，废止死刑，废止肉刑；
征收累进率的所得税；
承认妇女在法律上与男子有同等的权利。这些政策和主张，都不同程度地成为党后续执政的制度基础和依据。1927年以后，党在不同历史阶段的革命根据地政权建设与政府治理中，先后实行了土地革命政策、抗日民族统一战线政策和新民主主义政策，各阶段革命根据地也根据这些政策制定一系列具体的法令法规和政策文件，涉及政权建设、政府组织、行政决策、社会治理等广阔领域，这不仅奠定了新中国行政法的红色基因，也为计划经济时代依政策行政的行政法生成路径作出了探索[5]。1949年2月22日，中共中央颁布的《关于废除国民党的六法全书与确立解放区的司法原则的指示》(以下简称《司法原则的指示》)规定：“人民的司法工作不能再以国民党的六法全书为依据，而应该以人民的新的法律作依据。在人民新的法律还没有系统地发布以前，应该以共产党政策以及人民政府与人民解放军已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据。目前，在人民的法律还不完备的情况下，司法机关的办理原则应该是：有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例、决议规定；
无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义的政策。”从《司法原则的指示》规定的“新民主主义的政策”看，“新民主主义的政策”虽然只是人民司法工作依据的兜底选项，位列“纲领、法律、命令、条例、决议”之后，但由于当时以及后来一段时期“法律、命令、条例”供给不足，且“纲领、决议”与“政策”具有同构性和相似性，故而“新民主主义的政策”以及随后的社会主义各项政策，得以进入新中国司法体系乃至整个法治体系，也为新中国行政法律制度形成提供了依据。《司法原则的指示》坚决废除国民党政权的“伪法统”和“六法全书”，郑重确立人民司法机关审判活动的原则依据，在相当长的时期内指引着新中国法治发展道路和司法工作走向，对新中国法治建设产生了深远影响[6]。
在法律制度供给不足情况下，依政策行政不仅是缓解“无法可依”的权宜之计，而且为依计划治国提供了依据。特别是依计划治国的治理体制确立后，依政策行政的治理制度随之获得了巨大的生存空间和延续惯性，其所具有的缓解计划刚性、增强治理柔性的价值与功能，在社会主义革命和建设中发挥着重要作用。依政策行政中的“政策”，是中国共产党基于自身使命担当和国家建设目标确立的行动准则，并具有鲜明的阶级属性与政治属性，在我国国家治理实践中具有强大的生命力和创造力，也为这一时期行政法律的形成开辟了独特路径。
(二)依政策行政的治理制度展开
当代学者通常将计划与政策连带讨论，其实两者之间有内在张力，正是在两者异同比较中，依政策行政的治理制度才得以凸显。首先，依计划治国与依政策行政具有逻辑同构性。依计划治国的核心特征是高度集中，以整齐划一、按部就班、令行禁止为基本要求，具有高度刚性。这些特征在政府治理方面表现得尤为突出，也符合行政权力运行的一般惯性，更是依政策行政所欲实现的秩序样态。其次，依计划治国与依政策行政具有内容转化性。在社会主义革命和建设时期的话语体系中，计划与政策均具有高度丰富的实践内涵，都是党和国家为实现特定历史时期路线和任务而制定的不同层面的行动准则。综合性的全局计划可以转化为分领域的单项政策，抽象的政策也需要借助具体的计划获得落实。最后，依计划治国与依政策行政具有功能互补性。计划具有很强的刚性，在编制、执行与监督上缺乏弹性空间，由此带来的治理效果也是弹性不足。相较而言，政策具有较强的弹性，政策的表达、理解与适用均具有因地制宜的灵活性。正是在刚性计划与弹性政策功能互补的意义上，新中国特定社会历史时期的治国理政才“立治有体，施治有序”。
依政策行政为社会主义革命和建设时期行政法的形成提供了可能。以社会福利政策为例，新中国成立初期，中国经济可谓“一穷二白”，新生的人民政权仍然基于党和国家建设目标制定了社会福利政策，并在较短时间内建立起社会福利体系。如通过“高就业、低工资、高福利”的方式在单位内保障就业职工的福利，通过“民政福利”的方式保障未就业单位以外人员的福利，在农村实行“五保户”福利制度。但这一时期社会福利政策在单位与非单位、城市与农村保障水平上具有较大的差别。这种体系性保障与差异化格局，是计划经济体制的产物；
这种条块分割与相对封闭的制度，是依计划治国的治理体制的直接投影；
这种社会福利政策运行模式，是社会福利资源实行自上而下指令性配置的结果。在此政策背景、治理体制与制度结构下，以1951年《劳动保险条例》为统领，以《工会法》《职工生活困难补助办法》《高级农业生产合作社示范章程》等为主干的新中国社会福利行政法规范体系得以初步形成[7]。由此可见，社会主义革命和建设时期，中国行政法的形成与计划经济体制以及党和国家政策密不可分。习近平总书记指出：“党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。”[8]
社会主义革命和建设时期，依计划治国的治理体制和依政策行政的治理制度蕴含着行政法形成和发展的内在逻辑，也催生出特定社会历史条件下行政法的基本样态。在依计划治国的治理体制下，政府是重要而直接的治理主体，党的政策需要通过政府治理予以落实，各级单位则是贯彻党和政府治理意图的基本单元。这一时期虽然体系化的行政法制建设成果不多，但也先后制定颁布若干体现计划与政策内涵的法律法令。就行政组织法而言，先后制定颁布《中央人民政府组织法》《大行政区人民政府委员会组织通则》《省人民政府组织通则》《市人民政府组织通则》《大城市区人民政府组织通则》《县人民政府组织通则》《区人民政府及区公所组织通则》《乡(行政村)人民政府组织通则》等法律法令，建立起适应计划经济体制需要的组织法律制度。就人事行政法而言，这一时期人事行政法律规范通常由中央人民政府、政务院(1954年为国务院)及其各部以及地方政府，以命令或文件的形式颁发实施。如国务院于1955年发布《关于国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的命令》，主要涉及选任标准、录用制度、干部分类、待遇制度等。就行政行为法而言，这一时期的代表性立法是1957年制定的《治安管理处罚条例》。该条例共31条，对违反治安管理行为的种类与表现形式，以及治安管理处罚种类、处罚原则、裁决机关及执行处罚的程序等作了具体规定。该条例的公布施行，不仅有助于整顿当时的社会秩序，而且开创了新中国社会治安领域行政处罚与刑事处罚二元并立的制裁结构体系。就行政救济法而言，虽然行政诉讼制度有宪法依据和组织法空间，但并未落到实处，实践中主要以行政监察、信访制度和检察监督承载“民告官”的制度功能，其典型立法是政务院1951年印发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。同时，在部门行政法领域，这一时期也制定一些法令文件，如《关于城市房产权的几项原则决定》(1950年)、《保障发明权与专利权暂行条例》(1950年)、《关于取缔黑律师及讼棍事件的通报》(1950年)、《国民经济计划编制暂行办法》(1952年)、《公私合营工业企业暂行条例》(1954年)、《中国科学院科学奖金暂行条例》(1955年)、《农业生产合作社示范章程》(1955年)、《高级农业生产合作社示范章程》(1956年)等[9]。
习近平总书记指出：“设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。要坚持从国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题，不能割断历史，不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’。”[10]在新中国成立之初，党领导人民选择以人民代表大会制度作为我国根本政治制度，在此基础上建立起崭新的人民民主政权及其法律政策体系，其中也包括崭新的社会主义政府治理体系及其行政法制体系。在这一体系中，人民当家作主的政治体制极大地提升了政府治理的民主正当性，为人民服务的初心使命强化了政府治理的权力监督性，党的领导从根本上保障了政府治理法治化进程。这一时期在探索形成社会主义国家治理新秩序和政府治理新模式的同时，高度集中的计划经济体制造就了依计划治国的治理体制和依政策行政的治理制度。这种治理体制和制度有其存在的历史必然性和合理性，也形塑了行政法制基本样态。这种特定社会历史条件下形成的政府治理法治化形态，具有独特的基因、风格与气质，其在人治与法治的选择、治官与治民的侧重、国家与社会的分野、政府与市场的角色等正反两方面经验，至今仍值得认真对待。
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