黄琴峰
摘 要：当前外部形势变化复杂，我国推进新农村建设、加强粮食安全保障等工作显得尤为重要。保障粮食安全，源头上应提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，实施农业规模化发展是重要的途径之一，结合我国农村土地实际情况，建设土地银行是推动农业规模化发展的一个突破口。土地可以像存款一样集中起来，进行土地存贷，可以增强土地的流动性，有利于规模经营，提高土地产出，增加农民收入，加快新农村建设进程。通过借鉴国外土地银行与农村建设协调发展的经验，分析我国目前土地利用存在的问题，提出了在我国建设农村土地银行的相关对策建议，以期能够为建设和发展农村土地银行提供参考。
关键词：土地银行;土地存贷;规模化;粮食安全
从2005年党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村，到2017年党的十九大报告中提出“乡村振兴”战略，农业的改革发展成为新时代我国政府工作的重中之重。我国农村的社会生产力在一系列的改革中得到了极大的解放和发展，农业经济发展了，农民收入提升了，为2020年实现全面脱贫奠定了坚实的基础。然而外部环境变化的严峻形势，为我国推进扶贫攻坚、保障粮食安全等战略工作带来了较大挑战，客观对比西方农业强国在现代农业产业发展的情况，当前我国农业在规模化、专业化发展方面仍然存在着一些矛盾，主要体现在：首先，一方面，规模化、专业化的现代农业要求把土地集中起来;另一方面，以家庭为单位的土地承包经营制度又使得土地分散在众多农户之中;其次，一方面，懂技术、会经营的农业人才急需土地来经营农业产业;另一方面，土地闲置的情况仍然大量存在。土地资源分散和土地供需矛盾严重制约我国农村经济的进一步发展，农业要素报酬明显低于欧美地区。本文所说的科学的土地整合方式即为建设农村土地银行，充分发挥土地作为要素禀赋的资产性作用，允许农民把自己的土地进行转让、出租或者抵押，打通土地市场化的渠道，把农民的承包地进行“零存整贷”。
一、土地银行概述
土地银行起源于欧洲，是为土地开发利用、土地储备等提供金融服务的金融机构，参照商业银行运作模式，农民自愿将零散、小块、界线明晰的土地承包经营权存入土地银行，土地银行按照一定的价格给付农民租金（土地存款利息），再将土地划块后贷给愿意种植的农户或企业，收取租金（土地贷款利息），种植农户或企业则按照规划和土地银行的要求进行种植，土地银行赚取差额利息用于自身发展和建立风险资金等。
土地银行在德国、美国等国家实施后，取得了良好的经济效益，成为了专家学者研究的课题。Ann.L.Strong论述土地银行是政府为了将来的土地需求而进行储备以调节土地利用，认为要实现上述效果：首先，必须有潜在土地以供土地银行收购;其次，土地银行要采用相应政策打击土地投机者;最后，土地银行在把收购的土地推向市场前，对土地进行先期整合，使土地增值以便更好实现其经济效益。Bassam Hamdar认为土地银行要想实现其功能价值，第一，要收购大量的土地以供使用;第二，要在收购土地时，以政府对土地规划为依据，特别是城乡结合部的有增值潜力的土地收购，既实现土地资源的增值，又实现了政府宏观调控的公共职能。蔡云龙认为，土地银行提高了政府对土地市场的调控能力，为政府运用市场机制调节土地资源满足各方面的用地要求，是高效利用土地的一种管理制度创新。
土地银行主要经营土地存贷相关的长期信用业务，加快农地流转，推动农业产业化和规模化形成，将对我国的社会生产力的解放和发展产生巨大的推动力，是破解三农问题的重要途径之一。
二、理论基础
（1）马克思相关土地理论
马克思认为“土地价格是出租土地的资本化的收入”，对土地的使用会连续地产生收益，称之为土地年收益系列，或称为地租流。因此，土地价格就是土地收益的资本化。马克思提出了级差地租概念，级差地租是农产品的个别生产价格低于社会生产价格的差额所形成的超额利润，分为级差地租I、II两种形态，从级差地租I到级差地租II反映了生产方式由粗放型经营向集约型经营的转变，具有历史进步性。通过土地流转市场来决定土地价格，要承认土地的差异性，允许不同的级差价格。
（2）土地供求理论
土地需求是指企业或者个人在各种可能的价格水平下愿意且能够购买的土地数量。土地供给是指在一定的时期内，土地所有者在各种可能的价格水平下愿意且能够提供的土地数量。当市场对土地的需求量和供给量相等时，形成土地市场均衡，此时以均衡价格交易;当供大于求，在市场规律的作用下，土地价格下降;反之当供小于求，土地价格上扬。土地银行建立的目的是利用市场机制，对土地资源进行优化配置。
（3）市场失灵理论
市场失灵是指市场自身的缺陷导致在某些领域无法充分、高效地配置资源，主要表现为收入分配不均、外部负效应、失业、公共产品供给不足等方面。引起市场失灵的原因主要有：公共产品、垄断、信息不对称以及外部效应等。由于土地的特点：稀缺的、不可再生性资源特性;区域性，土地供求在各个区域不同;由于土地交易需要大量资金，符合条件的主体变少，容易形成垄断。这就需要政府在充分发挥市场配置资源的基础上，辅以法律、行政、经济等措施，使“看不见的手”和“看得见的手”相互配合。
三、我国建设农村土地银行的SWOT分析
（1）优势
一是我国农村金融体制改革自1978年始终保持着自上而下、政府主导、渐进式的改革路径，为农村土地银行的建设和发展奠定了制度优势：先后经历重建农村金融体系阶段、农村信用社深化改革发展阶段、农村金融市场开放阶段，允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行，并提出要在农村增设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等金融机构，而且十七届三中全会明确提出“建立现代农村金融制度”为农村发展提供充足的资金支持。二是1982-1986年连续五年、2004年-2020年又连续十七年發布以三农为主题的中央一号文件，为农村土地银行的建设和发展奠定了政策优势，根据财政部全国财政收支情况统计，三农支出在十一五（2006-2010年）期间为2.3万亿，十二五（2011-2015年）期间为6.6万亿，2016-2019年期间为8万亿，不断加大对三农的投入。三是持续加强三农人才队伍建设，引进大学生村官参与农村现代化治理，引导农民工和大学生返乡创业就业，实施返乡创业行动计划，开展百万乡村旅游创客行动，鼓励创办领办家庭农场、农民合作社和农业企业，构建起人才强农的长效机制。
（2）劣势
一是由于我国实行家庭联产承包责任制，农户及农田在地域上较为分散、农田面积普遍不大，使得农业经济业务所对应的借贷金额较小，然而完成一笔交易要付出很多的搜寻成本、谈判签约成本以及合约执行成本，为保证合约的履行也要付出很多的事后监督成本，过高的交易成本必然限制金融机构信贷的积极性。二是当前农业生产的效益相对偏低，农民将土地存入银行的收益也较低，对参与土地银行建设的积极性不高。三是土地银行大多地处农村区域，其管理成员多为当地村干部兼职，人情管理忽视了规章要求、文化水平普遍不高限制了对现代银行管理制度的认识等问题较为突出，行政管理色彩较为浓重。
（3）机遇
我国农村土地市场的改革不断深化，机遇期敞开。十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，确定了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的建设目标，生产发展是新农村建设的核心内容，落实科学发展观。十七届三中全会强调，按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度，坚持最严格的耕地保护制度，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，改革征地制度，逐步建立城乡统一的用地市场。2016年党中央提出《全国农业现代化规划（2016-2020年）》，坚持农业现代化和新型城镇化相辅相成，加快农业转移人口市民化进程，为发展多种形式适度规模经营、提高农业质量效益、实现农业现代化创造条件。2017年10月，党的十九大报告中提出“乡村振兴”战略，加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路，将三农问题置于新时代工作的重中之重。土地银行一方面可以有效地充当土地流转的中介机构，规范农村土地流转秩序，促进土地市场一体化、规模化;另一方面可以通过土地存贷，更好地执行土地用途管制，保证农地农用，防止耕地流失，保障国家粮食安全，为推进农业供给侧结構性改革做好铺垫。
（4）挑战
土地银行在我国的建设和发展尚处于初级阶段，发展壮大的道路上仍面临诸多挑战，主要如下：一是我国土地银行定位标准不严格，多被当做为土地中介机构，尚未像欧美农业强国那样把土地银行视作金融机构，土地存贷业务未能像银行业务标准（个人信用、农业业务满足贷款要求）执行，导致个人或团体办理贷地业务，需要进行竞标，价高者得，提高了业务办理成本;二是我国土地银行运作资金来源受限，融资能力不足，普遍依赖于政府补贴、银行贷款、土地贷出利息，在土地债券发行融资方面尚无明显支持;三是土地使用过程中存在信息不对称的问题，一方面，土地定价机制不完善，一些地区“一刀切”的统一定价方式导致“劣土驱逐良土”的情况出现，导致一方利益受损、引发纠纷;另一方面，在土地用途监管不到位的情况下，部分土地使用者一味追求短期经济利益，破坏了土地状况，引发道德风险。土地是我们赖以生存的基础，无论其以何种方式存在，土地都应当是作为循环经济的载体而存在的，不是一时经济。
四、对策建议
（1）完善农村土地银行的运营管理机制
一是明确土地银行的法律地位，我国政府要重视土地银行在农业发展中的作用，把当前处于探索阶段的土地银行机构章程性文件上升为法律法规文件，制定专门的法律法规，为开展土地业务提供法律保障，才有助于实现农业的规模化经营;二是提高政府的土地管理行政效率，加快农村土地所有权和使用权取得登记、变更登记、抵押登记和信托登记的制度建设，重点对市场参与主体资格认定、交易方式、交易程序、交易价格信息、土地产权变更做出明确规定;三是加强业务运营过程监管，定期开展贷后管理工作，土地银行存贷业务严格按照签订的土地流转合同执行，合同条款要严谨，办理程序要严密科学，切实维护好农民权益，同时也要大力打击破坏土地用途、影响土地价值的行为。
（2）加强组织管理及人员队伍建设
针对土地价格、风险管理等影响土地银行发展的重点问题，着力强化农地价值评估部门、风险控制部门等组织机构的管理和完善，通过客观公正的土地价格、土地效益评估，提高农户及经营主体对土地价格的认可度，同时为土地银行业务提供救济、保险等配套服务，提升农户及经营主体对土地银行业务的参与度。高质量提升土地银行业务运营的关键因素之一是打造优秀的人才队伍，借助国家建设新农村、实施乡村振兴战略的东风，一方面，在基层吸纳高素质、高学历的管理人才，如大学生村官、乡村振兴干部等群体，提升土地银行现代管理效率;另一方面，要与区域内科研院所、农业企业开展产学研合作，提供专家咨询、技术培训等服务，提升经营主体决策、管理、经营的能力和效益，实现多赢局面。
（3）建立多元化的融资机制
农村土地银行要拓宽其融资渠道，建立多元化的融资机制，既可以由财政出资，也可以发行债券。财政可为土地银行拨付一定的资本金，土地银行产生的亏损予以弥补。因为土地银行的发展可极大地促进乡村振兴，这部分资金可由财政预算列支。土地银行还可借鉴国外做法，通过发行土地债券来筹集资金，在土地评价的基础上，根据土地等级，以溢价、平价或折价发行土地证券。同时配套建设区域性的土地证券交易市场，制定农地价格指数，促进土地证券的流通转让，反过来又推动土地证券的融资。
参考文献
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